全面深化农村集体产权制度改革的实践与探索

今天我主要讲全面深化农村集体产权制度改革的问题。2019年政府工作报告指出，全面深化农村改革。推广农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点成果。深化集体产权、集体林权、国有林区林场、农垦、供销社等改革。改革完善农业支持保护体系，健全粮食价格市场化形成机制，扩大政策性农业保险改革试点，创新和加强农村金融服务。持续深化农村改革，广袤乡村必将焕发新的生机活力。今天我主要讲三个方面的内容，一是农村“三块地”改革试点情况，二是深化农村集体产权制度改革，三是典型案例。

一、农村“三块地”改革试点情况

农村“三块地”改革，包括农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革。党的十八大以来，党和政府对农村土地制度改革非常重视，先后出台了一系列文件。在这里，我跟大家简单分享一下我们农村“三块地”改革在33个地方试点的一些情况，以及现在《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》（以下简称修正案（草案））正在推进的一些工作，通过这个我们可以了解土地征收制度改革的方向。

（一）土地征收制度改革试点

1.总体进展

我们对土地征收制度改革的认识是逐步深化的。2013年中央一号文件《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》就提到了要加快推进征地制度改革。《意见》指出，依法征收农民集体所有土地，要提高农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。加快修订土地管理法，尽快出台农民集体所有土地征收补偿条例。完善征地补偿办法，合理确定补偿标准，严格征地程序。2014年中共中央、国务院印发的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》指出，因地制宜采取留地安置、补偿等多种方式，确保被征地农民长期受益。这个文件的内容更具体了，除补偿农民被征收的集体土地外，还必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障。同年，《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》对我们的土地征收制度改革做出了非常明确的规定，指出要缩小土地征收范围，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围；规范土地征收程序，建立社会稳定风险评估制度，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息。此后，中共中央、国务院在2015年和2016年又发布了一系列文件，包括《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》和《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》，对土地征收制度改革都提出了一些要求，这是在2014年发布的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》的基础上作出的具体细化。

2.主要成效

第一，缩小土地征收范围。试点地区积极探索，形成了确定征地范围的几种模式。河北省定州市参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》列举的属于公共利益的六种情形，结合土地管理实际，编制了公益性和非公益性用地界定表，制定了公共利益用地暨土地征收建议目录。山东禹城以用地类型、用地主体、是否盈利及规划管制等作为依据，结合社会调查、专家论证、群众听证等多种方式，研究制定了《土地征收目录》。内蒙古和林格尔参照《划拨用地目录》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法规文件，采取列举法和专家征询意见法编制了土地征收目录（试行）。也就是说在各个地方试点的过程中，我们对土地征收目录的编制以及对公益性建设用地的界定还没有形成一致的意见和做法，有的是以现有的法律法规作为依据来编，把《国有土地上房屋征收与补偿条例》作为依据，有的地方又是通过社会调查、专家论证、群众听证这种方式来做，也有的地方把这两种方式结合起来确定哪些是应该进入到土地征收目录的。这个问题还需要我们进一步探索和试点。

第二，规范征地程序。每一个参与试点的地方，在征前、征中和征后各环节都明确了具体要求，初步建立了征收决策、风险评估、民主协商、纠纷调处、收益分配、后续监管等全流程的制度体系。比如说我们前面提到的河北省定州市，它突破现行法律有关规定，对征地工作流程进行再优化，探索推行了“一个评估、两轮协商、三次公告、四方协议”的征地新模式。山东禹城研究制定《关于进一步规范土地征收程序的意见》，切实保障被征地农民的知情权、参与权、监督权。

第三，完善合理规范多元保障机制。33个试点地区坚持“生活水平有提高，长远生计有保障”的原则，在合理确定征地补偿标准、保障农民房屋财产权、被征地农民社会保障、就业扶持等方面做了有益探索。从试点的这些地方来看，我们推进的补偿标准由“静态”变“动态”、安置方式由“单选”变“多选”。安置方式由“单选”变为“多选”是什么意思呢？就是以前的时候我们在土地征收的过程中主要采用货币化的安置方式，但是现在逐步形成了货币补偿、粮食补贴、养老保险构成的“三重”保障。这个保障程度要更高一些。修订之前的《中华人民共和国土地管理法》规定，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍，而修正案（草案）中已经没有这一规定，这样的修改也是我们在实践中探索出来的。

第四，建立土地增值收益分配机制。试点地区在收益分配机制方面展开深入探索。土地征收制度涉及的利益主体非常多，这次我们是希望探索公平合理的土地增值收益分配机制，要让农民在这个过程中得到更多实惠。试点过程中各个地方也在探索一些比较好的办法，比如说定州市参照留地安置的标准，探索将留用地价值折算成货币来分配土地增值收益。留地安置的做法已经被很多地方的政府和老百姓所接受。从我们实际调研的情况来看，留地安置的比例大概在10%-15%，这样也能够通过留地安置的方式让老百姓获得长期收益。比如说和林格尔县从“贡献—风险”角度构建了土地增值收益分配模型，确定农民、集体、地方政府、中央政府土地增值收益分配比例为31%、16%、32%、21%。这种分配比例使得农民在土地征收过程中能够获得较大收益，从而实现了农民的长远生计有保障。

3.《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》与此相关的主要内容

第一，缩小征地范围。修正案（草案）规定，有下列情形之一，确需征收农民集体所有土地的，可以依法实施征收，其中就包括由政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设需要用地的。也就是说，我们这次突破了以前学界包括政府经常讲的，究竟什么是公共利益什么是非公共利益这个限定，做了一个原则性的规定。这个地方如果是成片开发又符合土地利用总体规划，也可以纳入到土地征收范围，并没有强制要求必须符合公共利益，我觉得这个是需要注意的。

第二，关于“补偿”问题。修正案（草案）规定征收农民集体所有的土地应当给予公平补偿，保证被征地农民原有生活有改善、长远生计有保障，维护被征地农民的合法权益。这个里面讲的“公平、合理的补偿”和“市价补偿”理论也是有差距的。以前很多学者在研究国外征地补偿标准的时候讲，市场是双方通过协商达成一致意见了，但因为土地征收都有强制性，所以国外有些国家征收的时候价格比市场价格还要高10%-15%。而这次修正案（草案）里面采用了“公平、合理的补偿”这一说法，“公平、合理的补偿”有一个底线，就是被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。为什么没有按照市场价来补偿？这可能与我们现在的经济发展水平和下一步的发展都是有关系的，如果说真正要按照市场价补偿的话很有可能会造成土地成本的上升，进而使整个城市的房价甚至其他方面的价格都有可能会上升，这样就会让整个城市高成本运行。我们现在的经济发展水平应该说还没有到这个阶段，城镇化还有很长的路要走，如果因为土地价格大幅度提高造成城镇化成本提高的话，这个是不符合我们经济增长长远利益的。这是需要我们注意的第二个问题。

修正案（草案）还规定了征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准究竟是多少，这个要由省、自治区、直辖市制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价要综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、安置人口、区位、供求关系以及经济社会发展水平等因素，并根据社会、经济发展水平适时调整。