现行土地流转制度改革的理性反思：制度缺陷及矫正

【内容提要】 目前全国各地进行的土地流转制度改革探索，在促进农村土地制度创新的同时也存在一些制度缺陷：制度安排缺乏对政府的制衡，农民利益缺乏制度保障，土地流转后的配套制度欠缺，以及土地使用、保护缺乏必要的制度约束等。农村土地流转制度改革涉及农民、集体经济组织、政府等不同利益主体，利益关系极为复杂。由现行土地流转制度改革的制度缺陷引发的多种风险不容忽视，需要从根本上改进现行制度设计，不断完善土地流转制度改革。

【关 键 词】土地流转/制度缺陷/理性反思

实践表明，要把农民从土地上解放出来，促进农业规模经营，加快城镇化发展，最重要的一个措施就是适度推进农村土地流转。近年来，我国土地流转规模不断加大、流转速度不断加快；同时，全国各地也进行了大量的农村土地流转制度改革探索。本文尝试从制度经济学视角来系统探讨现行土地流转制度改革的制度缺陷问题，以有助于从根本上改进现行制度设计，从而实现城乡统筹发展目标。

一、现行土地流转制度改革的典型模式

1.天津“宅基地换房”改革

该模式自2005年开始，其初衷是解决土地和资金双重短缺的现实，主要改革方法是鼓励居民用宅基地换住房，来加快城镇化建设的步伐。先期在“十二镇五村”开展试点，华明镇就是天津这种“宅基地换房”首批试点镇之一。

所谓“宅基地换房”就是指在国家现行政策框架内，在坚持土地承包责任制的前提下，居民可以用其宅基地置换小城镇中的住房。该方法采取农民自愿的原则，在保证耕地不减少的情况下既解决了农民资金不足的现实，也加快了城镇住房的建设，提高了土地的附加值。农民原有的宅基地统一复耕建设，确保实现耕地总量和质量不减，置换均衡。另外，在新城镇的建设中，除了注重农民住宅区建设外，还特别强调了专用商务区或经济功能区的建设，通过商业区的经济挖掘弥补小城镇建设中资金缺口，既健全了居民生活设施，又解决了资金短缺。

要加快小城镇发展，必须投入大量的资金，但政府财力毕竟有限。而天津则通过“宅基地换房”改革，使土地变成流动的资本，实现了价值增值。天津华明镇改革前共有12071亩宅基地，改革后仅需要8427亩土地来新建小城镇，节约出3644亩土地，获得了40亿元的土地出让收入，解决了土地和资金问题。“宅基地换房”的新模式，实现了农村城市化建设思路的创新。

2.嘉兴“两分两换”改革

作为浙江省的综合配套改革试点区，嘉兴市在2008年4月开始实施“十改联动”改革。这项改革涉及就业制度、户籍制度、涉农体制等十项内容，核心则是按照“两分两换”模式进行土地使用制度改革。“两分两换”模式的实质就是将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开；以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。这种模式充分实现了土地节约与农民安居乐业的双重目的，促进了农村土地集中生产和农民生活质量的提高。

目前嘉兴“两分两换”改革基本上形成了三种根据实际可灵活应用的模式：即主、副中心城区和开发区内以公寓式安置为主；新市镇镇区内以公寓式和联排安置为主；中心村为聚集点的城乡一体新社区则以建联排房为主(孔令泉，2009)。在嘉兴的“两分两换”改革中，最初先成立一家国有投资开发公司(政府投入一部分资本金)向银行融资，然后在规划好的土地上建设住宅公寓，并与农民原有的宅基地或住宅进行置换，最后置换购得的土地由政府统一收购、复耕。

作为土地使用制度的创新，嘉兴“两分两换”改革加快了土地流转和规模集约经营，盘活了农村非农建设用地存量，加快了农民向城镇、中心社区集聚，加大了以城带乡、以工哺农力度，促进了城乡统筹发展。原来嘉兴市农村户均宅基地高达0.96亩，为全省的2.5倍。通过“两分两换”改革使户均宅基地节约0.5亩，拥有60万农户的嘉兴腾出了约30万亩土地，实现了“土地节约集约有增量”的目标。

3.重庆“地票”改革

重庆的“地票”模式是2008年年底重庆市在全国统筹城乡综合配套改革试验区的政策指引下推出的首家农村土地交易所试点改革，其主要目的是探索农村用地和城市用地之间如何进行置换的办法，以缓解城乡用地不均衡的现实。这里的“地票”含义是指农村住宅用地及其附属用地、乡镇企业用地、农村公共用地等经过复垦开发后，再经土地管理部门严格验收后可以以票据的形式通过重庆农村土地交易所在全市范围内公开拍卖。

地票交易制度运行涉及三个环节：首先是如何将闲置的农村住宅用地及附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共用地等高效、高质量地进行专业复垦，恢复到真正的能够复耕的水平。在实施该过程中实行土地复耕认证制度，在土地交易前必须经土地管理部门的严格验收审批。第二是在土地交易所内进行买卖，购买到“地票”者可获得等量城镇建设用地。第三，通过“地票”交易购买到的土地必须符合相关规定，在做好对农民的补偿安置工作后才能落实使用。

长期以来，我国农村土地市场化改革进展缓慢，其中一个重要制度性障碍就是农村土地制度存在缺陷。作为全国首创的农村土地流转创新模式，重庆“地票”突破了这些障碍，促进了农村土地市场的发展。重庆“地票”以票据化的形式出现，使固化的土地资源转化为可交易的资产，不仅有效缓解了城市化进程中的土地短缺难题，而且还为农民家庭提高财产性收入创造了条件。