城市的政治化与城市体制改革（8）

其次是农村的衰败或者被衰败。农村的衰败，在一定的意义上不可避免。市场经济规律决定了农村人口的外流。在世界范围内，工业化和城市化必然导致农村人口的外流。而中国人多地少的特点更是加快了这个进程。但也有很多村庄是“被”衰败的，这主要是由城市化对农村的土地需求所引起的。很多村庄，尤其是城市附近的村庄，往往以各种形式主动地或者被动地出卖土地。这些村庄原先并非城市的一部分，但现在越来越像城市，它们中的很多已经演变成“城中村”。而大量的资本也流入农村，以各种形式收购农民土地，从事各种开发项目。

在过去的30多年间，中国取得了高速的经济增长。高速经济增长主要有两个来源，即内部的体制改革和外部的与国际经济的整合。但从近年来的情况看，这两方面的动力都在消退。中国很难再继续依靠国有企业来取得可持续的经济增长。要继续依靠出口来维持经济增长也已经不可能。在这样的情况下，我们必须思考中国经济发展的新动力来自何处的问题。近年来，城乡整合被很多部门视为是下一步经济增长的主要动力源。历史上看，在很多国家，城市化的确在很长时间里提供了强劲的经济增长动力。工业化、城市化、中产阶级、消费社会这些都是经济发展过程中的要素。在过去的30多年里，中国的工业化史无前例，但城市化则因为很多制度因素（例如户口制度）远远落后于工业化的水平。强调城乡统筹，就是要在推进城市化的同时寻求经济增长的新动力。

1980年代之后，城乡差异有所缩小，但自从1990年代初以来，城乡两极分化变得越来越严重。我们决不能简单地把城乡统筹和城乡整合理解成为消灭农村。城市化要有节制，过快的城市化会导致城市的农村化。城市的精致化要比简单的城市扩张更重要。

国际经验表明，城市化到了一定阶段，就会出现城市居民向往乡下生活的现象。在欧美国家，高水平的城市化并没有破坏农村的生活方式。很多城市居民所渴望的是乡下的生活。这种现象在中国迟早会出现。中国现在的情况是，城市居民想住在城中心，农民也想住进城市。但过不了多少年，很多人就会怀念起农村生活。到2011年底，城市人口已经超过总人口的一半(51.3%)。如果城市人口达到总人口的四分之三，农村的价值就会遽然增加。

如果说城乡统筹要保护农村，问题的核心就在于农村的公共服务供给。这方面，需要政策实践的创新。沿海省份的一些地方已经有很多好的经验。例如，广东有些地方做得相当有效，包括惠州的乡村教育和医疗制度。在这些地区，城市化在发展，但农村也在改善，城市化和保护农村平衡发展。从长远来看，这种方式要优越于单纯的城市化，或者单纯的农村建设。

“谁来做？”这个问题往往被忽视。政府是发展的主体，这是1949年之后长期形成的思想意识。不过，这个观念必须得到改变。比如说，城市规划是政府的事情，但规划之后的执行主体可以是企业。也有人会认为，在中国的动员性体制下，让政府来做可能效率更高。这并没有错，因为政府具有很强的动员能力，不过问题在于政府主导的发展往往缺少可持续性。

第三个问题是促成城市从等级制度向扁平化的转型。中国的城市有县级市、地级市、副省级市、省级市、直辖市等级别。改革开放以来，行政体制改革方面出现过几个考量不周的决策。最大的不周就是把原先的“行署”，也就是省政府的派出机构，转型成为独立的一级政府，即地级市。第二个不周就是设立了过多的计划单列市，也就是副省级的市。第三个不周就是实行“市管县”制度，把县级市纳入地级市的管辖之下。中国传统几千年，在大多数时间里，只有三级政府，即中央、省和县。就市来说，只有两级，即省城和县城。但现在光是市就有五个级别。无论从自己的传统还是国际经验来说，实在没有必要区分得那么细，这种等级体系大大损害了行政效率，带来了无穷高的行政成本。城市体制要改革，就必须考虑如何通过改革城市行政级别制度来缩短城市间的行政距离。