城市的政治化与城市体制改革（9）

有几个方案可供选择。第一，把计划单列市和一些重要的地级市转型成为直辖市。中国这么大一个国家，省级单位过少。历史地看，省级单位过大，在中央权力衰微的时候，往往出现强大的地方主义，甚至趋向于独立。因此，自民国开始，人们一直在设想省级体制的改革，主要是增加省级单位。但从可操作性来说，要把一个省分成两个省非常困难，因为省不仅仅是一个地理区域单元，更是一个历史文化单元。在这样的情况下，可以设置更多的直辖市来增加省级单位。这不仅容易操作，也符合我们上面所说的工业化和城市化的大趋势。重庆设置直辖市的成功实践也说明了这一点。

第二，把地级市重新改回到改革开放前的组织属性，即“行署”，也就是省政府的派出机构的地位。在这种情况下，地级市只是省即行政当局的派出机构，就不需要设置那么多的机构，也就是说，精简机构真正成为可能。

第三，取消县级市和地级市之间的从属关系，这两级扁平化，属于同一行政级别。这方面的改革已经走出了第一步，即“省管县”制度。但“省管县”制度主要在于经济资源分配方面，不涉及行政和人事。实际上，可以在这一改革的基础上，实行省政府对县政府的全面管理，这样就可以把县级市从地级市那里“解放”出来。无论是现在的地级市还是县级市，都直属省政府管理。

城市内部的行政体制改革也需要进行扁平化改革。现在的情况是，城市内部也有太多的行政级别，表现在两个方面，一是等级的行政体制，例如区和街道，二是各类非行政组织的行政级别，例如医院、学校、研究所和各种事业单位等。

城市内部的行政等级要缩短。传统上，县是基层政府。也就是说，县级市以下就没有必要设立政府了。浙江、广东等省的改革表明，改革开放之前设计的乡镇政府可以改革，要不完全取消，要不就转型成为县级政府的派出机构。同样，城市内部也没有必要再设立三级政府。新加坡和香港地区这等大城市只有一级政府。西方城市也都只有一级政府。我们为什么要设计那么多级别的政府？和县政改革那样，市政府之下没有必要设置额外的政府，至多设置一级派出机构就足够了。

更为重要的是需要取消城市内部的各类非行政组织的行政级别。一个城市的官僚化程度过高，就会阻碍各种生产要素的自由流通，尤其是人才方面。尽管中国政府不断推出各种不同的吸引人才的计划，但从总体上来看，高端人才仍然在外流。同时，因为行政级别，已经被吸收回来的人才也难以发挥作用，而是很快地被官僚阶层所吸纳，成为官僚体制的一部分。要不就处于边缘地带，同样发挥不了作用。

城市是中国整体政治制度的一部分，城市很难完全独立于整体政治体制而运作。此外，城市本身也必然要有政治的一面。有人的地方，就会有政治。就是说，城市的政治化不可避免。