巴西如何消减城市化弊端（2）

最近8年，尤其是在卢拉和罗塞夫两任总统的治理下，巴西的贫富差距大大缩小，贫困人口从8年前的5000万已减少了一半多。目前巴西1.86亿人中只有不到3000万人口没有进入中产阶级，只占人口比重15%以下。巴西在城市化治理方面取得成绩背后的经验可概括为以下几点。

一是推动农村土地改革。巴西历史上没有经历过彻底的土地改革，高度集中的大土地所有制使得大部分良田掌握在大庄园主手里，其规模最大的可以达到几万、十几万公顷，而大量农民处于缺地少地的状态。农业机械化生产使得农村土地进一步集中，基本生产资料的缺少也成为推动农民大举迁往城市的重要原因。为从土地这个源头延缓过速发展的城市化，巴西政府曾颁布《土地法》，该法规定“政府有权依照法律条款通过公正赔偿征收农村地产”，对荒芜土地进行征收，并将征收的土地有偿分配给无地和少地的农民。1999年，巴西政府增设了土地发展部，2003年，贫民出身的卢拉上台后启动了“全国土地改革计划”。这些政策促进了农村大片土地连块，可以进行规模经营，产生规模报酬递增效应。巴西农业也屡创佳绩，短期内成为世界上最重要的农业出口大国，在不到30年的时间内，巴西从一个粮食进口国转变为世界大粮仓之一，巴西目前已变成过去全球主要粮食出口五大地区的强大竞争对手（美国、加拿大、澳大利亚、阿根廷与欧盟过去是世界五大粮食出口国），2012年巴西农产品出口再次创下历史最好纪录，全年农产品出口额达到958亿美元，比2011年增长1%。进口农产品164亿美元，同比下降6.2%。农产品对外贸易顺差794亿美元。

二是实施旨在减贫的系列社会政策。城市高贫困率是巴西贫困问题的重要特点。这两届巴西政府为实现减贫目标采取了一系列社会政策，卢拉政府提出了“零饥饿计划”，该计划由食品保障、加强家庭农业、改善收入、社会动员等四个主要部分组成，包括30多项政策和行动方案，具体实施则由内阁的12个部门协调进行。在这些政策中，“家庭救助金计划”最受瞩目。政府根据家庭人均月收入、家庭未成年人数确定给予贫困家庭的救助金额度，领取救助金的家庭必须遵守以下前提条件：确保学龄儿童和青少年的入学权力，确保0～6岁的儿童接种疫苗，确保妇女产前与产后的护理。“家庭救助金计划”在改善收入分配不公方面发挥了重要作用。

三是改善城市基础设施。基础设施不完善不仅是制约巴西经济增长的痼疾，也是造成城市贫民窟问题泛滥的重要原因。2007年，巴西启动了旨在加强基础设施建设的“加速增长计划（PAC）”，其中改善巴西民众生存条件是该计划的目标之一，而增加贫民窟基础设施建设成为PAC计划的重要组成部分。巴西借举办世界杯和奥运会的契机，加强基础设施建设。罗塞夫总统于2012年8月公布了一个吸引665亿美元私人资本用于公路铁路和其他交通设施的计划。计划规定，大部分投资将用于铁路网的规划与建设，小部分将用于新建公路，以及改造目前的干线国道和建设国道复线。这些铁路和公路建设项目竣工后，将改善巴西当前十分紧张的交通状况，显著降低巴西产品的运输成本，提高产品的国际竞争力。该计划的另一个重要内容，就是允许私人部门参与交通基础设施建设。计划规定，政府将对新的铁路和公路项目实施招标，允许私人企业参与项目的施工与经营，并且可以从国家开发银行获得低息贷款。以前，巴西法律将基础设施视为战略领域，只允许国营企业负责施工与经营，导致资金来源有限，基础设施长期得不到改善。