甄小英：首部“党内立法法”推进执政党制度建设

今年5月27日，中国共产党公开发布了《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《制定条例》)和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》(以下简称《备案规定》)。《制定条例》修订了1990年发布的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，将原条例名称中的“程序”二字去掉，因为这次修订不仅完善了党内法规制定程序，还增加了制定法规工作的实体性要求，并去掉了“暂行”二字，使其成为正式条例。《制定条例》的颁布使中国共产党有了第一部正式的公开发布的“党内立法法”，这是推动以党内法规建设为核心环节的党的制度建设，推进党建制度化、规范化、程序化，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平的重要举措。

党内法规的科学化程度关乎国家兴衰

党内法规是经过党内一定授权机关，通过法定程序产生，规范党内关系、党组织的工作和活动及党员行为的党内规章制度的总称。它集中反映了全党意志和党的理论路线方针政策，对全体党员具有同等约束力，具有权威性、普遍性和一定强制性；它不依个别领导人的思想作风或注意力的变化而变化，因此，具有相对稳定性和长期有效性。

从本质上讲，党内法规是党的权力架构和整个肌体有序运行的制度载体，也是政党运行现代化、科学化、民主化、规范化的重要衡量标准。党内法规是否合乎政党运行的科学规律关乎党的兴衰。由于中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，因此，中国共产党党内法规的科学化程度也关乎国家的兴衰。

党内法规制度的完备程度，是党发展成熟与否的重要标志。在中国共产党的幼年时期，由于党内法规不健全，因此，不能有效地通过党内法规集中党内正确意见，也难以通过党内法规有效制止错误路线的推行。如：1927年6月30日陈独秀在中央扩大会议上提出一个右倾错误政纲。在讨论时，任弼时提出批评该政纲的书面意见，当面交陈独秀，陈看后，不传阅，当众撕碎，扔在地下，踏上一只脚。任弼时要求发言，遭到拒绝。其他人也不便发言，这个错误政纲就不明不白地算通过了。民主革命时期《关于若干历史问题的决议》指出，王明是在选举手续不完备的情况下上台的。以王明为代表的“左”倾错误路线，长达4年之久，几乎把中国革命引向绝路。遵义会议之后，党总结了以往的历史经验教训，比较重视党内一些基本制度的建设。如：六届六中全会通过一系列决定，比较详细地规定了中央委员会、政治局、书记处及各级党委、党部的工作任务、职责范围和纪律。

新中国成立后，党的八大通过了扩大党内民主，坚持集体领导，反对个人崇拜，实行党代表大会常任制等一系列重要主张和决定。但可惜的是，当时没有将党内对民主问题的正确认识用党内法规制度形式加以确立，并变成全党的自觉行动。八届二中全会否定了八大关于社会主义主要矛盾、反对个人崇拜等正确论断。从“大跃进”运动到庐山会议，违背党内民主原则的“瞎指挥”、“强迫命令”和违反党内民主生活准则、破坏党的纪律的状况越来越严重。为解决“大跃进”错误带来的各种问题，党中央召开了7千人大会，毛泽东作了民主集中制为主题的长篇报告，对党内民主建设进行了反思。但是，我们仍然把民主视为一种作风，单纯强调民主是手段、是工具，忽视了民主关乎党内性质及作为法规制度对保证正常的党内生活的重要意义。会后，对党内民主中存在的种种缺陷，特别是党中央领导核心民主生活不正常的问题，并没有解决。以至于破坏党内民主集中制，个人凌驾于党中央之上的行为和“左”的错误越演越烈，直至毛泽东错误地发动“文化大革命”，使党和国家遭受一场十年浩劫，对毛泽东本人，也是一个巨大悲剧。

十一届三中全会后，总结“文革”教训，邓小平指出：“从遵义会议到社会主义改造时期，党中央和毛泽东同志一直比较注意实行集体领导，实行民主集中制，党内民主生活比较正常。可惜，这些好的传统没有坚持下来，也没有形成严格完善的制度”，“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色”。看来，我们党已经认识到，执政党的建设必须开创一条不靠政治运动，而在加强思想建设、组织建设、作风建设的同时，大力推进改革，加强制度建设的新路子。