天津：深化财税体制改革奠定国家治理基础

中国共产党第十八届三中全会明确提出：财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、透明预算、提高效率，建立现代财政制度。财税无小事，尤其是在财税体量大增的今天。2012年，我国财政收入规模已经高达117209亿，无论是与1978年改革之初的1132亿相比，还是与1999年首次突破万亿大关的11444亿相比，财政规模的确今非昔比。随着我国经济社会的发展，私人产品的边际效用明显递减，民众对教育、社保、治安、环保等公共产品的需求更加迫切。科学的财税体制事关优化公共资源配置效率、维护社会公平正义、避免公共资源“跑冒滴漏”、遏制官场腐败滋生、建立廉洁高效政府等大事，更是保证政治改革成效乃至国家长治久安、奠定国家良性治理基础的基石。

深化预算体制改革  优化公共资源配置

如果说改革是推动国家向前发展的动力链条，那么财税体制改革必定是这个动力链条上的关键一环。财税体制改革的终极目标是优化公共资源配置，提高财税资金使用效率，促进社会公平——使得政府将从个人、企业那里征得的每一分财税资金配置于教育、社会保障、环境保护、国防等公共产品，比将其用于私人消费的效用更大，效果更佳。而保证公共资金使用效率的关键在于预算体制。中国共产党第十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步明确：我国将实施全面规范、公开透明的预算制度。

此前，我国在预算领域进行了诸多艰辛探索，成效显著。政府收支分类科目改革，使政府预算“外行看不懂，内行说不清”的尴尬状况得以改善，为全面规范的预决算编制、预算执行、预算部门会计核算和预算公开奠定了良好基础；收缴分离、罚缴分离、收支两条线等改革使原来游离于预算外的大量非税收入纳入公共预算管理；社会保险基金预算、政府性基金预算、国有资本经营预算使得预算口径更“宽”，预算覆盖面更“全”；国库集中支付、支出预算管理使得财政支出日益倾向民生。2012年我国财政性教育支出、社会保障与就业支出、医疗卫生支出、农林水事务支出分别高达21242亿、12585亿、7245亿、11973亿。国民平均受教育年限显著提高，养老保障与医疗保障覆盖面大幅度提升，农民和城市弱势群体从各种倾斜性财政支出中受益明显，保障和改善民生工作成效显著。

建立全面规范、公开透明的预算制度，不同于以往预决算结果的简单公开报账，而是要求所有财税资金从收到支的全程透明，各种财政支出政策全面公开，公众的知情权、表达权、参与权得以充分保证。透明预算包括预算编制透明、预算审批透明、预算执行透明、预算监督（审计）透明、决算透明。西方发达国家的财税实践表明，预算越公开，财政收支越阳光透明，财税资金的使用就越吻合纳税人的需求和偏好，财税效率自然越高。所以说，在财政预算制度改革中，阳光是最好的防腐剂。

他山之石可以攻玉，美国完善预算制度的历程就是一部保证所有财税资金收支全程透明的立法史。美国宪法第一条第九款明文规定：“一切公款收支的报告和账目，应经常公布”；1921年沃伦·哈丁总统签署的《预算和会计法》建立了保证预算公开的组织体制；1966年通过和实施的《信息自由法案》规定了民众在获得政府信息方面的权利和行政机关在向民众提供政府信息方面的义务；1972年通过的《联邦咨询委员会法》保证了专家咨询机构建议的客观性以及公众在专家咨询过程中的知情权。

我国的政治体制、所有制结构、财政收入结构与西方发达国家的明显差异，决定了我们在借鉴发达国家预算制度时必须融入自主的智慧思考与艰辛探索。西方发达国家当下自身难以解决的诸多财税难题也令我们的认知逐渐理性，预算改革没有捷径，财税体制没有绝对的成功模板。我国建立全面规范的预算制度，与发达国家有诸多体制差异。我国现行财政收入包括税收收入、非税收入（包括政府性基金收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入等8款）、社会保险基金收入、债务收入等六大类。我国财政收入（尤其是地方财政收入）对土地出让金、行政事业性收费等非税收入有着长期的惯性依赖，如何减少这种依赖并使所有的非税收入全部纳入规范的预算管理，这需要我们自主的智慧思考与艰辛探索；我国有着如此之高的国有资本存量，如何完善国有资本经营预算，真正保证出资人的各种利益关切（除了分享利润，还有资本存量管理），这需要我们自主的智慧思考与艰辛探索；我国地方政府通过类似“城投集团”等融资平台筹措政府可用资金，积累了大量政府或有债务和隐性债务，如何通过建立权责发生制的政府综合财务报告制度，预防政府债务风险，这需要我们自主的智慧思考与艰辛探索。

理顺中央与地方财权事权划分  确保公共服务均等化

各级政府之间合理划分财权和支出责任有利于优化资源配置，这一结论得到了众多理论研究的支持。传统财政分权理论以Tiebout的经典文章《地方公共支出的纯理论》为标志，此后马斯格雷夫（Musgrave）、奥茨（Oates）等诸多经济学家对此给予了补充和发展。其核心观点是，由于地方政府更了解当地的情况，更熟悉当地居民的偏好，其主持的资源配置会更符合本地居民的需要，因此主张将财政资源配置的权力更多向地方政府倾斜。而新一代财政分权理论则借鉴微观经济学的最新成果，在分析框架上引入了激励相容与机制设计学说。新的分权理论以麦金农（R·Mckinnon），钱颖一与罗兰（Roland），温格斯特（Weingast）与怀尔德森（Wildasin）所发表的论文为代表。其理论认为传统分权理论只从地方政府的信息优势说明了分权的好处，但没有充分说明分权的机制。事实上，各级政府官员都有各自的利益激励，和企业经理人相似，政府官员只要缺乏约束就会有寻租行为，所以一个有效的政府结构应该实现官员和居民福利之间的激励相容。