承包权的意义和价值。改革开放以来的大部分时间，农村土地承包权与经营权是合一的，承包经营权包含了占有、经营、流转、入股、收益、抵押、继承、退出、处置等多项权利。在承包权与经营权分离的情况下，承包权的意义和价值更多地体现在两个方面：一是承包权的取得。农村土地承包权的取得，需要具备一定的主体资格条件。根据农村土地承包法的规定，承包权的取得是与集体经济组织成员资格挂钩的。二是承包权的体现。在承包权与经营权分离的情况下，承包主体通过让渡经营权而获得财产收益，在土地被征用以及退出后获得财产补偿。未来土地承包权还要体现在继承权上。
经营权的意义和作用。经营权只有在工业化、城镇化快速发展、农业劳动力大量转移并且逐步市民化、承包权与经营权分离的情况下，才能独立发挥作用。经营权独立发挥作用，当前的意义在于其行使主体范围远远大于承包权主体。承包权的取得有严格的条件限制，而对经营权主体资格的限制则要少得多。这对于在更大范围内优化配置耕地资源、提高农业生产绩效具有重大意义，是通过土地制度创新实现多元经营的基本前提与必然选择。一是有利于发展现代农业，提高土地、劳动力和资源利用效率，提升农业综合生产能力、竞争力和可持续发展能力；二是有利于最大限度提高商品农产品生产率，延伸农业产业链条；三是有利于培育和发展家庭农场、合作组织和农业企业等新型主体；四是有利于培育新型职业农民。推进“三权分离”，使经营权独立出来，长远来看还能发挥更大作用。比如，目前之所以存在对土地承包经营权抵押的限制规定，核心原因在于土地不仅是农民最重要的生产资料，还承担着提供基本生活保障的任务。经营权独立之后，可以在不影响土地承包权及其收益的前提下，以土地经营权来设定抵押，为农业发展提供金融支持，进而可以为构建进城农民的土地承包经营权退出机制提供一个富有弹性的制度框架。
（作者为农业部产业政策与法规司司长）
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