仝志辉 董寒光：乡村监督体系的构成、运行与完善

摘 要： 乡村监督体系是党和国家监督体系在基层的重要延伸，是提升乡村治理效能、保障乡村振兴战略顺利实施的关键机制。本文系统梳理了乡村监督体系的构成要素与运行逻辑，指出其在实践中面临上级监督下沉过载、监督流于形式、县域监督协同不足、基层问责简单泛化、监督实际成效不佳等多重困境。究其根源，在于体系内各类监督力量未能有效贯通协同，监督资源配置不均，以及形式主义、官僚主义作风的侵蚀。基于此，本文提出健全乡村监督体系应坚持县委统一领导、以党内监督为主导促进各类监督贯通协调、强化县乡村三级监督协同联动等基本原则，并围绕优化监督结构、提升监督能力、强化科技赋能、激发内生动力等方面，提出具体的完善路径，旨在构建一个权责清晰、运行高效、覆盖全面、反应灵敏的乡村监督新格局，为推进乡村治理体系和治理能力现代化提供坚实保障。

一、问题的提出

在加强国家治理体系和治理能力现代化的宏大叙事中，监督的作用被提升至前所未有的战略高度。监督并非外在于治理的附加环节，而是内嵌于治理过程的核心要素，是规范权力运行、纠正治理偏差、推动制度优化的关键机制。党的十九届四中全会首次明确提出“坚持和完善党和国家监督体系”，并将其定位为国家治理体系的重要组成部分，彰显了监督在推进国家治理现代化中的基础性地位。乡村治理作为国家治理的基石，其现代化进程同样离不开有效监督的支撑与保障。自2021年起，历年中央一号文件均对强化基层监督、优化乡村治理提出明确要求，凸显了中央对乡村监督体系建设的高度重视与持续推动。二十届中央纪委二次、三次全会相继对完善基层监督体系作出专项部署，党的二十届三中全会通过的《关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》更是在第59项中明确要求“深化基层监督体制机制改革”。中央纪委国家监委印发的《关于加强基层纪检监察监督的若干意见》，进一步要求在更大范围内整合运用监督力量，切实推动监督向基层延伸、向纵深发展。

近期召开的中央经济工作会议，在部署明年经济工作时，再次强调了“统筹高质量发展和高水平安全”、“切实保障和改善民生”、“毫不放松巩固拓展脱贫攻坚成果”、“有力有效推进乡村全面振兴”等重点任务。这些任务的落实，离不开稳定、有序、高效的乡村治理环境，而健全的监督体系正是营造这一环境、防范化解风险、确保政策资金精准落地、维护群众切身利益的重要保障。会议同时提出要“优化政务服务，整治形式主义、官僚主义，切实为基层减负”，这与完善乡村监督体系、提升监督实效的内在要求高度契合。因此，将乡村监督体系建设置于国家治理现代化与经济社会发展全局中审视，特别是结合中央最新决策部署来思考和推进，具有重要的现实紧迫性。

追溯历史脉络，党的十八大后，全面从严治党战略的深入推进为监督体系的完善提供了根本遵循与实践动力。2013年，党的十八届三中全会拉开了深化纪律检查体制改革的大幕，提出了巡视全覆盖、派驻全覆盖的目标。2016年，《中国共产党党内监督条例》的出台，构建起党内监督“五位一体”的体系框架。2018年，国家监察体制改革全面推行，各级监察委员会与同级党的纪律检查委员会合署办公，形成“一个机构、两块牌子”的体制机制，实现了党内监督与国家监察的有机统一与功能拓展（蔡志强，刘诗林，2022）。2019年，党的十九届四中全会提出健全和完善党和国家监督体系，此后逐步发展形成以党内监督为主导，人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督制度不断健全，审计监督、统计监督、财会监督职能作用有效发挥，各类监督有机贯通、相互协调的“1+9”党和国家监督体系总体格局。

针对基层特别是乡村地区一度存在的“上面九层风浪，下面纹丝不动”的反腐败困境，党中央审时度势，强力推动全面从严治党向基层延伸。自2014年起，县级纪委显著加强了对乡镇纪委在人事管理、业务指导和考核评价方面的垂直领导，明确要求乡镇纪委书记专职专责。这一转变促使乡镇纪委的监督工作从被动应对转向主动作为，从虚化模糊转向务实具体，并逐步走向制度化、常规化轨道（杨华，2021）。2017年，党中央下发《关于市县党委开展巡察工作的意见》，要求市县党委全面铺开巡察工作，并探索对村（社区）党组织的延伸巡察（刘诗林，2022），后续更将村党组织明确纳入县委巡察全覆盖范围。国家监察体制改革后，2018年颁布的《中华人民共和国监察法》第十五条第五项明确规定将“基层群众性自治组织中从事管理的人员”纳入监察对象范围，为查处村干部腐败行为提供了坚实的法律依据（王建芹，2024）。地方各级人大通过听取和审议政府关于乡村振兴战略实施情况的报告等方式履行监督职责（张丽娜，2021）。政协委员和民主党派则通过提交提案、建言献策等形式，对乡村全面振兴进程进行民主监督。乡镇人民法庭在服务乡村司法需求的同时，也发挥着司法监督的功能。国土、环保、民政等行政部门，则分别通过国土综合整治、农村人居环境治理、低保等民生资金监管等途径实施行政监督。审计署于2018年印发《关于在乡村振兴战略实施中加强审计监督的意见》，将创新审计监督机制、服务保障乡村振兴确立为审计机关的重要任务（刘维政，2021）。统计部门则聚焦于县域贯彻落实党中央、国务院关于乡村振兴重大决策部署的情况，依法开展统计监督，提升数据质量，进行统计监测和综合评价。在财会监督方面，2008年财政部颁布的《关于开展村级会计委托代理服务工作的指导意见》确立了“村财乡管”模式，通过“双委托”管理规范村级财务与资金。财会部门据此对乡村财政财务收支、资金运作的合法性、合规性及效益性进行监督，为相关决策提供信息支持，助力提升乡村公共管理效能（李晓冬，2021）。

综观之，党和国家监督体系中的各类监督形态，均在乡村治理场域中找到了其对应的实践载体。从制度设计的宏观层面审视，当前乡村治理领域已然形成了一个由多种监督制度构成的、初具规模的乡村监督体系：按监督性质划分，涵盖党内监督、人大监督、司法监督、行政监督及社会监督等；按监督力量来源划分，包括源自乡村社会内部的监督（如村务监督委员会、村民监督）和源自外部的监督（如上级党政机关、司法机关、媒体的监督），其中外部监督又可细分为县域范围内的监督和来自更高层级的监督；按监督手段划分，则包含了教育引导、风险预防、过程监督、惩治问责等基本环节。

乡村监督体系，本质上是在乡村治理实践中，由县、乡（镇）、村三级监督主体，依托多元化监督机制，对乡村振兴战略实施过程中各类组织及其工作人员行使公权力情况进行监督制约所形成的一张纵横交错、覆盖广泛的监督网络。在新时代全面推进乡村振兴的战略背景下，系统深入地研究乡村监督体系，不仅对于提升乡村治理水平、保障国家战略落地具有紧迫的现实意义，而且对于探索党和国家监督体系在具体治理领域中的应用与调适，亦具有重要的理论启示价值。

然而，现实的图景却不容过于乐观。我们观察到，当前乡村监督实践中依然普遍存在监督力量分散化、监督对象与环节不均衡、监督效果缺乏可持续性、形式主义监督屡禁不止等突出问题。这就引出了一个核心的追问：既然乡村监督体系在制度层面已初步确立，为何其应有的系统集成优势和整体治理效能未能充分彰显？这正是本文试图深入剖析并寻求解答的首要问题。

二、乡村监督体系的分散和超量运行难题

乡村监督体系在运行过程中，面临着诸多结构性、机制性困境，严重制约了其效能的发挥，主要体现在以下几个方面：

（一）上级监督下沉过载，基层负担不堪重负

尽管中央三令五申要求为基层减负，例如2019年3月专门印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，并取得了督查检查考核事项数量大幅压缩的显著成效（从近900项压减至96项，实际开展88项），但“文山会海”和过度检查的痼疾在基层仍未根除。基层普遍反映，来自上级名目繁多、频率过高的督查、检查、考核、调研、观摩等活动，依然使其疲于应付。这些监督活动往往侧重于发现问题、查找不足，却难以提供解决乡村治理和乡村振兴实际难题的有效方案。与之相伴的是，基层干部不得不投入大量时间与精力用于准备迎检材料、安排陪同路线、撰写总结报告等事务性工作，导致其服务群众、推动发展的主责主业受到严重挤压。这使得乡村监督体系在某种程度上异化为基层落实和应付上级检查的工具，而非真正服务于提升本地治理效能和民生福祉的机制，监督的初衷被严重扭曲（杜晓光，郭妙兰，2020）。这种状况与中央经济工作会议强调的“优化政务服务，整治形式主义、官僚主义，切实为基层减负”的要求背道而驰，亟待通过体系化改革予以纠治。

（二）监督过程流于形式，实际效果大打折扣

部分上级部门以“调研、座谈、观摩”之名，行监督检查之实，规避减负要求；有的监督主体习惯于居高临下，一味挑刺找毛病，脱离实际随意发号施令；有的检查组则避重就轻，“大问题不查，小问题来凑”，缺乏发现和解决深层次矛盾的勇气与能力。更突出的问题是，不同部门组织的监督检查内容高度重叠、标准要求相近，在基层看来无异于“重复验收”、“多头检查”。监督的焦点过度集中于程序合规性、材料完备性，而相对忽视了政策落地后的实际效果和群众真实获得感。这种导向促使乡村干部产生强烈的消极避责心理（冷波，2021），为了应对层出不穷的检查，不得不将大量精力用于“办事留痕”、“制作台账”、“包装亮点”等形式主义工作上，以期“自证清白”（贺雪峰，2019）。长此以往，基层干部逐渐丧失了深入田间地头、主动服务村民的内生动力与实际能力，乡村治理的实效性受到严重损害，也直接影响着中央经济工作会议所部署的乡村振兴、民生保障等任务的扎实落地。

（三）县域监督协同不畅，未能形成监督合力

在县域层面，人大监督、政协民主监督、政府各职能部门的行政监督等，大多停留在程序性、事务性层面，监督力度偏软，约束性不足。更为关键的是，这些监督力量往往各自为政，缺乏有效的沟通协调机制，信息壁垒森严，行动难以同步，无法攥指成拳，形成强大的监督合力。与此同时，乡村内部的民主监督渠道亦不畅通。由于政策宣传不到位、信息公开不充分、参与机制不健全等原因，农村群众对于关乎切身利益的乡村振兴政策、项目、资金等，普遍面临“知情难、参与难、监督难”的困境（李玉才，唐鸣，2017）。以农村低保工作为例，有的乡镇政策宣传浮于表面，村民对低保标准、申请流程知之甚少，无从监督；有的乡镇民政部门在资格审核环节把关不严、动态管理滞后；而财政部门往往侧重于资金的筹集与拨付，对资金使用的后续监管相对薄弱。这就导致低保资金在宣传、申报、审核、发放等多个环节，看似层层有监督，实则层层把关不严，给优亲厚友、虚报冒领、截留侵占等行为留下了可乘之机。待到纪检监察机关介入查处时，问题往往已经发生，造成的损失和不良影响难以挽回。这种监督的分散与失灵，不利于集中力量保障中央经济工作会议强调的“切实保障和改善民生”目标的实现。

（四）基层问责简单泛化，挫伤干部干事热情

在乡村振兴领域密集的监督检查背景下，处于执行末梢的基层干部往往处于相对弱势地位。部分检查组带着“为了发现问题而检查”、“为了问责而问责”的预设目的开展工作，动辄则咎，简单粗暴地运用问责手段，甚至出现“一有错就问责、一问责就动纪”的倾向，将问责异化为替代日常管理、推动工作落实的“万能工具”。有的地方为了凸显反腐倡廉的“业绩”，片面追求问责案件的数量指标（宋全浩，赵振宇，2024）。更有甚者，部分基层单位为了应对上级的处置要求，对同一问题重复问责、多头问责，甚至出现不论问题性质、不分责任主次，由领导班子成员轮流“分担”责任的荒谬现象（范赓，中国纪检监察报）。这种简单化、泛化的问责导向，不仅无助于问题的根本解决，反而严重挫伤了基层干部担当作为、改革创新的积极性，导致“多做多错、少做少错、不做不错”的消极心态蔓延，不利于营造干事创业的良好氛围，也违背了中央激励干部担当作为的一贯精神。

（五）监督成本高昂叠加，系统整改举一反三不足

各类监督的叠加运行、重复检查，使得乡村监督体系的整体运行成本居高不下。大量的人力、物力、财力耗费在迎检准备、材料报送、陪同接待等环节。虽然通过这些监督检查，确实发现了乡村振兴战略推进和乡村治理过程中的诸多具体问题，但后续的整改处理大多停留在就事论事、纠正个别错误的层面。对于问题产生的深层次根源、制度性漏洞、系统性风险缺乏深入剖析，未能做到举一反三，从体制机制层面进行系统性、根本性的整改。这种“头痛医头、脚痛医脚”的监督整改模式，难以从根本上杜绝同类问题的反复发生，监督的长期效果和治本功能大打折扣。从经济角度看，这是一种低效的资源投入，不符合中央经济工作会议所倡导的“统筹高质量发展和高水平安全”、“提升治理效能”的要求。