天津：打造国家长治久安的财政制度基础（2）

二、完善现代税收制度体系：统一税制、公平税负

税收法定主义是现代国家治理的重要基石，税收制度体系的规范化与公平性也是厘清政府与市场边界的内在要求和重要标志。按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，进一步完善税收制度与税收征管体系，构成了建设现代财政制度的重要内容。在这次全面深化财税体制改革中，完善税收制度主要包括这样几个方面的内容：

第一，逐步强化按要素征税，提高直接税比重。随着“营改增”（营业税改征增值税）的全面推进，营业税的未来命运，已基本锁定为并入增值税。如果按照原税负大致稳定测算，纳入营业税以后的增值税，将占到全部税收收入的40%以上，呈现典型的“一税独大”局面。这不仅会倒逼地方税主体税种的重新考虑，也将加剧整个税制体系对于单一税种的依赖。因此，在完善地方税体系的同时，还需要谋划整体税制结构中的新主体税种，从而最终实现1994年税制改革就已明确的流转税（间接税）与所得税（直接税）并重的双主体税制结构。

综观世界各国税制演进的历程，包括增值税在内的流转税，是与工业革命以来社会化生产分工明确、产品流转环节清晰的产业组织形式相适应的。随着信息革命和后工业化时代的到来，尤其是网络交易的蓬勃发展，使得商品的流转过程日益多样化、复杂化，这必然导致传统的流转税课征模式——因难以追踪生产和消费过程——课税环节与征税节点日趋模糊，而愈发显得不再适应经济社会发展之变化。因此，通过强化按要素征税，逐步提高直接税比重，体现了后工业化时代市场交易方式变革之于税收制度建设的内在要求。

第二，清理规范税收优惠，打造公平竞争的营商环境。税制的统一与规范，区域性税收政策的日趋淡化，这是完善现代市场体系的内在要求。从谋求区域性税收优惠的“政策洼地”式恶性竞争，走向提升地方公共服务水平，打造公平竞争的良好营商环境，已成为一个不可逆转的发展方向。因此，需要加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理，税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定，清理规范税收优惠政策，打造税政统一、竞争有序的市场营商环境，促进各类生产要素的合理流动与优化配置。

三、构建现代政府间财政关系：划分事权、以支定收

在多级政府的治理框架下，政府间财政关系的规范化是促进社会和谐、实现国家长治久安的重要保障。1994年的分税制财政体制改革，侧重于当时亟须解决的中央与地方财政收入划分问题，在事权划分上不够明确，这是历史条件使然。这种财政收入划分一翼的单边调整，历经近20年的演化，日益呈现出“分税制”演变为“分钱制”的倾向。按照“以收定支”的惯性思维，地方政府过于关注财政收入的增长，而忽视了公共服务等支出责任的有效履行，由此导致征收“过头税”、土地财政、融资平台债务等一系列问题。在构建现代政府间财政关系的改革方案中，进一步明确了建立事权和支出责任相适应的制度，彰显了从划分事权，到支出责任，再到以支定收的政府间财政关系框架构建的逻辑次序。

适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。

在确定相应事权与支出责任的前提下，进一步完善地方税体系和赋予地方政府适度税收立法权，同时可以考虑将地方分享的增值税收入，根据人口等客观因素在地区之间重新分配。在此基础上，针对地方政府因履行相应支出责任而产生的财力缺口，可以通过完善一般性转移支付增长机制以及相应的转移支付预算，来加以解决。一般性转移支付的增长机制，需要根据人口等客观因素，设计统一公式进行分配，真正实现转移支付资金分配的公开透明。这种从“以收定支”向“划分事权、以支定收”的思路调整，将有助于从根本上遏制地方政府的投资冲动与政绩压力，切实推动公共服务均等化，从而最终实现建设现代国家财政制度体系的改革目标。

（作者系南开大学经济学院教授、南开大学中国财税发展研究中心主任、博士生导师）