北京新城建设为何失败

中国城市规划学会理事长、住房和城乡建设部副部长仇保兴在最近一次讲话中提出，要用底线思维来寻求城镇化问题的答案。仇保兴理事长提出的答案是：加强小城镇的规划管理，进行小城镇的基础设施和公共服务设施建设，实现就地城镇化，从而把小城镇作为“拦水坝”，防止人口洪流大量涌入大城市。笔者在此提出不同观点与仇保兴理事长商榷。

中国城镇化的战略性前瞻思维与底线思维是不可分割的，前瞻思维的思考顺序是从未来到现在，即要设想未来十年、二十年可能出现的情景，判断不同的城镇化战略对未来情景的影响，由此设置“底线”，做出城镇化道路选择的战略决策。推进城镇化的“底线”或“红线”要从我国耕地、石油资源稀缺的基本国情出发，由此可设定两条底线：一是耕地不能突破18亿亩红线，二是石油资源对外依存度不能超过80%。

一、把城镇化的重点放在小城镇势必突破两条底线

把城镇化的重点放在小城镇势必突破这两条底线。根据我国267个地级以上城市每平方公里GDP产出的排名，第1组城市（主要由大城市组成）每平方公里的产出是第5组（主要由中小城市组成）的4倍。如果把城镇化的重点放在小城镇，按照过去十年间GDP 翻一番要增加1.6万平方公里土地的粗放城镇化方式，十年后就要突破“耕地红线”。中小城市和小城镇的土地价值低，人口密度低，不可能建设紧凑型城市，不具备发展高效率城市轨道交通和公共交通的条件，居民收入水平倍增后，中小城市和小城镇的私人小汽车保有量将高速增长。目前，这种发展趋势已经初步显现。一些中小城市和小城镇已经出现严重的交通拥堵。2013年我国机动车数量突破2.5亿辆，汽车保有量达到1.37亿辆,石油的对外依存度达到65.5%。2020年我国汽车保有量将达到3亿辆，这不仅要占用大量土地进行道路和停车场建设，更重要的石油进口量要达到6亿吨以上，对外依存度达到80%左右。

石油对外依存度红线是比耕地红线更加不能突破的底线。世界资源产品市场上，石油的垄断程度远高于农产品，在2020年或2030年美国完成页岩气革命，其石油对外依存度大大降低以后，世界石油市场的格局会发生根本性变化。一种可能出现的情景是，国际石油垄断寡头在短期内将石油价格提高2倍或3倍，这种趋势具有国家自身利益驱使的必然性。届时，中国作为世界上最大的石油进口国将蒙受最大损失，我国将出现严重的成本推进型通货膨胀，制造业的竞争优势将丧失殆尽，并可能造成严重的经济社会不稳定。

二、以小城镇为重点的城镇化超过社会承受能力

未来十年我国城镇人口预计要新增3亿人，如果采用重点发展小城镇战略，把新增的2亿人口拦在小城镇，那么不论新建小城镇还是让新增人口进入现有小城镇，都需要进行小城镇的基础设施建设。由于小城镇的土地价值低，人口密度要低于大城市，按每平方公里2000人计算，安置新增的2亿人，需要占用1.5亿亩土地；按小城镇每平方公里需要4亿元基础设施投资计算，需要投资40万亿元。小城镇普遍缺乏财政能力，而不解决40万亿基础设施投资的资金来源，以小城镇为重点的城镇化就根本无法落地。

三、重点发展小城镇的就地城镇化是条死胡同

即使我国在未来20年投入40万亿搞大规模的所谓“就地城镇化”，但除在大城市群内的小城镇外，由于就业机会少，即使建成了较好的基础设施和公共设施，小城镇也难以吸引和留住人。目前在一些三四线城市出现的大量空置楼盘已经是前车之鉴。重点对小城镇进行基础设施建设，只会造成人去城空，留下大量银行坏账的后果，严重拖累我国城市化进程。而采用行政手段把人口洪流限制在小城镇之内，限制农民自主决定在哪里成为市民的权利，不符合以人为核心的城镇化的基本原则，只会抑制经济增长。

实际上在城市化进程已经结束，小城镇基础设施和公共服务比较完善的美国和日本，最近20年的发展趋势是大都市区的人口仍在增长，而一些中小城市的人口则很少增长或下降。美国9个500万人以上的大都市区人口在2000年到2010年期间平均增长了13%，而540个人口在10万到1.3万的小都市区人口在2000年到2010年期间平均只增长了5.07%。日本东京、大阪、名古屋三大都市区的人口规模从1950年以来一直在不断增长，其他中小城市的人口则少有增长或下降，虽然日本政府自1960年代以来实施“全国综合开发计划”，力图实现“国土均衡发展”，但几乎没有任何作用。美国和日本已经不存在城乡差别，人们为什么还要继续向大都市区流动呢？回答是：集聚经济规律。