城市社会管理创新的“丰台样本”

在我国城市化的快速推进过程中，人口也在大规模流动，很多城市形成了城乡接合部。城乡接合部往往是流动人口的主要聚居区，同时也是城市扩展的最前沿，集中了城市化过程中的诸多难题，如何创新社会管理，妥善解决城乡接合部的一系列特殊难题，考验城市管理者的治理智慧。近年来，北京市丰台区在城市社会管理创新方面进行了卓有成效的探索，形成了现代城市社会管理创新的“丰台样本”。

丰台区位于北京市西南部，辖区内15个街道（地区）办事处分布在两个镇和3个乡，城市与乡村交错并存，具有典型的城乡接合部特征。同时，丰台区内集中了北京对外交通的几个主要枢纽，如北京西站、丰台汽车站，流动人口聚集成为该地区的重要特征之一。

面对城乡接合部、流动人口集中地等带来的严峻挑战，丰台区以党建为核心，下移工作重心，统筹管理与服务、市场与社会、民主与民生、维权与维稳、德治与法治、公益与公共、城市与农村，在城乡接合部社会管理方面进行了新的探索。

2013年，围绕社会管理创新，对外经济贸易大学社会管理研究中心在丰台区进行了为期3个月的实地调研。其间，共召开社工委、民政和街乡镇等各层级座谈会23次，走访基层干部群众50余人，在全区99个社区（村）发放问卷1065份，有效问卷874份，有效率为82.5%。在调查中，受访者表示只认识三成以下本社区成员的最多，占到40%；认识本社区五成以下成员的占到66.8%；只有4.4%的人表示认识九成以上的社区成员。调查显示，丰台区以党建为核心探索的社会管理，已覆盖全区各个领域、各个环节，实现了密切联系群众、以党建带社建、把群众从陌生人变成熟人亲人的社会管理新格局。

做 法

丰台区以党建为核心探索和创新现代城市社会管理，归纳总结其具体做法，主要包括以下几个方面：

⒈绘制“民情图”走进百姓

针对行政管理中存在的“机关化、被动化、表面化”等问题，丰台区抓住社区这个服务群众的神经末梢，绘制出反映居民服务需求的民情图，“带民情图走进群众、为群众办小事，带回民意，赢取民心，在服务中实现管理”。“民情图”主要有三大特色：一是变被动为主动，用“四化入户”（入户工作制度化、入户工作指标化、入户工作长效化、入户方式人性化）进行约束，建立稳定的长效机制；二是变“等人”为“上门”，民情信息全搜集；三是变随意为精确，服务项目点对点，将工作触角延伸至每个家庭，做到有的放矢，精确服务。角门东里二社区一个社区“两委”，从2011年至今共入户2547户，开展慰问高龄病困党员群众248户，其他181户，同时还解决了公共文体设施、楼房供暖、煤气泄漏、楼道清理等6件与群众生活关系密切的重大事项。民情图是丰台社会管理中解决民生问题的新创举，集中体现在基层公共服务上。通过五分量表对所在社区（村）住房、社会治安等公共服务供给状况的满意度进行测量，得分越高表示其态度越正面，结果表明，群众对丰台社区（村）公共服务的满意度较高，均值达3.66分。

⒉以社区事务会商会深入群众

丰台将中国传统的“乡绅治理”与现代中国“民生民主诉求”结合起来，以社区事务会商会为核心，让政府职能部门参与进来，依托“四个平台、四类人群”为居民办小事。四个平台包括“议事平台、监事平台、处事平台、评事平台”，四类人群包括社区内“起骨干作用的人大代表、核心角色的居民代表、基础地位的普通居民、重要补充的流动人口”，通过这四类人在四个平台上的碰撞、会商，确保“小事会议定，大事不出街”。由于会商会的决策、执行透明度及事物监督具有实效性，居民对政策条款、决策背景都有了切身的认识，其与街坊邻里、社区工作人员、机关工作人员之间的交往层次逐步深化，缓解了猜忌和误会。调研中，在问及“所在社区/村内的重大事项是否经过居民/村民代表讨论后决定”时，选择“全部都是”和“大部分是”的占到33.9%和42.5%，只有7.7%的人认为社区内的重大事项“基本没有”经过会议讨论（见图1）。

⒊用集体经济与村规民约引导群众

社会管理中“集体经济的法治”，是用法治的手段使集体经济成为社会和谐发展的发动机与稳定器。如城镇化中新建社区的张仪村，通过三方面的实践来完成“集体经济的法治”：一是进行股份制改造，用现代法治经济机制维护村民利益；二是在生产方面明确村民在村办企业中的产权关系；三是顺应现代法治社会潮流，发挥物业管理的效用。与“集体经济的法治”相比，张仪的“村规民约的德治”则将乡村自治传统方式有机整合到现代社会管理之中，以“约定”让村民动起来。张仪的“村规民约”有三大特征：一是内容全面，贴近实际，容易让村民接受；二是制度约束，激励有效，激发村民参与；三是运行规范，监督到位，督促村民力行。张仪村最新版《村规民约》章程出台后，村民纷纷对自家的违规行为进行自查整改，为共同维护小区环境作出了积极努力；移风易俗的新气象也逐步出现，在村党员干部的带动下，在小区内搭大棚办红白喜事的没有了，群众纷纷表示“我们搬上了宽敞明亮的楼房，认识也得提高”。

⒋用市场机制动员群众

用市场经济的思维、市场机制的手段动员群众参与社会管理，进行社会管理的“成本核算”与“效益分析”，是丰台社会管理所进行的工作创新之一。这其中，将推动经济发展和创新社会管理“双线合一”的模式，是丰台城镇化地区社会管理的一种重要探索。丰台区花乡草桥村是用市场手段动员群众进行社会管理的典型范例，其主要做法，一是靠“福利实惠”实现经济激励，实现对本村居民的动员；二是靠“变堵为疏”，用“社区免费班车”将运营“黑车”“黑摩的”人员挤出草桥；三是靠“机制动员”，使保安队伍、联防队与城管、公安部门形成合作机制，让更多人参与社区管理。目前，草桥村现已顺利实现农村城市化、产业非农化、农民市民化、城乡一体化的“四化”建设，是远近闻名的全国文明村，获得了“全国创建文明村镇工作先进单位”“全国社区商业示范社区”等近20项殊荣。当问及社区/村里的集体利益受到损害，是否会参加联合行动时，选择“肯定会”和“应该会”的占到28.4%和54%，总和为82.4%，说明社区认同和社区集体行动感很强。

⒌通过“永善劝导”组织群众

“永善劝导”的秘方是在相对熟人社会中，动员闲散社会力量进入公共空间，用“劝导”这种柔性管理的方式规范公共行为、维护社会秩序，是在群众的生活“小事”中作群众自治的“大文章”。“永善劝导”的主要内容有四个方面：一是广泛动员，激活闲散存量资源，成立以社区中退休老同志为主体的劝导服务队；二是党建先行，引领居民自管自治，在劝导队中成立了党支部，逐步形成了“社区党委——志愿服务型党支部——特色党小组”这样一个全新的组织架构；三是T型发展，功能外延拓展，劝导范围从配合执法部门治理游商泛滥、环境脏乱，延伸到小区、楼门、阳台、家庭；劝导内容从市容秩序延伸到环境卫生、安全维稳、市民行为、应急帮助；劝导对象从劝导小商小贩延伸到居民住户；四是刚性管理，柔性服务。专门制作了《市民劝导队工作手册》，对劝导方式和技巧、劝导文明用语等进行了详细说明，如劝导工作先肯定再劝导等等。如今，劝导服务已经走出永善、走出丰台、走向首都，截至2012年底，北京市共有劝导服务队6000多支，劝导队员20万人。

⒍以“网格化”治理融合党群干群关系

丰台区以街道（乡镇）为突破口，全面推进网格化社会服务管理体系建设，该区对“万米单元网格”进行细化调整，由过去的4634个调整为9548个，方便了“工作单元网格”的划分和问题的准确定位。在此基础上，以属地社区方便管理为原则，16个街道291个社区共划分“社会服务管理网格”981个，配备了981名“格长”及其他网格督导员、信息员共9600余人，实施网格化常态巡查管理。2013年8月，在实现城市地区网格化全覆盖的基础上，丰台区在五个乡镇全面启动了农村地区的网格化试点工作。“网格化治理”让基层党员融入群众，确保了每个网格都有党组织、每个党员都在网格中。作为典型农村社区的花乡黄土岗村，在网格化社会服务管理中，建立由村党总支书记、党办主任、物业公司经理等组成的领导小组，推选出有威望有能力的党员担任总楼门长，由楼门长主动上门主动协调解决问题。马家堡街道将街道15个社区划分为59个网格，并在网格中建立了“街道工委——社区党支部——网格党小组”三级党组织网格体系。调查结果显示，仅有8.3%的受访者表示其所在地区尚未设立“格长”；而对于“格长”的工作情况，仅有8.7%的受访者表示其工作不尽职。同时，68%的受访者表示发现问题或遇到困难会去找“格长”，62.7%的受访者认为“格长”能切实为其解忧，这表明网格化服务管理模式能切实起到“知民情、解民忧”的作用，有效实现了“小事不出社区”的群众自治。

⒎推动非公党建扩大社会组织基础

丰台主要依托两种形式的党建工作服务站开展非公企业党建，即在商务楼宇聚集的地域以楼宇党建为主，依托专职党建工作者建站，在商务楼宇较少或是没有商务楼宇的地域以社区党建为主，依托社区建站。基于这两种方式，丰台较好地实现了“两个覆盖”。同时，丰台区还在区级层面上建立直接联系制度，对全区重点单位、重点企业直接联系、指导和帮扶，促进工作真正触到底部。仅2012年，就分别以授课、调研、以会代训的方式，先后到25个党（工）委，进行了32次实地走访和专项指导。非公党建的目的是壮大党员队伍，仅2012年全区非公企业新增正式党员1412名，流动党员1069名，实现了“员工50人以上企业有党员”的目标。丰台非公党建工作扎实稳步推进，得到了党政机关干部的普遍认可（见图2）。