成义敏：治理、互动与社会善治

何谓“治理”？有人提出：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它使互相冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动思维持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也保留各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”那么，当下我们提倡的社会综合治理蕴含何种法律理念，其内涵如何？对此，笔者有如下几点认识。

社会综合治理的状态是实现上下互动的善治

可以说，治理是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系，确立认同和共同的目标等方式实施对社会公共事务的管理。治理的最佳状态是实现善治——使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是两者的最佳状态。治理的实质就是要在政府之外，在不同层面建立起多个权力中心，将原先由国家独立承担的社会治理的职责移交给社会，使社会组织或公民自愿性团体在特定的领域内与政府合作，分担管理社会公共事务的职责，共同实现对社会公共事务的有效管理。传统意义上的管理，往往是自上而下的权力运作，是政府单一的行为，相对方只能被动服从而没有自主性；而现代意义上的社会治理则是政府与公民之间为了公共事务良性运行而产生的一种协商、伙伴关系，体现为一种以公共利益为目标的社会合作过程，国家在这一过程中起到关键但不一定是支配作用。在治理过程中，多中心的公共行动者通过制度化的合作机制，可以相互调适目标，共同解决冲突，增进彼此利益，所以，从这一意义上讲，治理实质上是一种合作管理，就是公民充分参与的善治过程。辨明社会综合治理的应然状态，有助于正确处理社会综合治理中的政府与群众之间的法律关系，有助于规范政府的行政行为，保护群众自身的合法权益，从而逐渐培养公民社会意识、公民意识、权利意识，为我国的法治建设奠定良好的社会基础。

社会综合治理的目的在于明确社会权利与政府权力的界限

社会综合治理，不仅有利于明确城乡与社区、公民权利与政府权力各自的范围，而且有利于通过社会力量有效地规制政府权力在法治的轨道上运行，实现行政法治。

现代社会是法治社会。法治社会的关键是合理地限制国家权力，防止权力滥用。社会综合治理，从一定意义上讲，是政府与社会的各种组织力量在合作对话的基础上形成的社会共同治理机制。在此治理过程中，政府可以做哪些事、能够做哪些事，都应当事先约定，而且这些事项只有明确约定的才是政府的权力范围，才可以有所作为，否则，就应当不为。相对而言，没有限定的范围则是广大公民的权利，是城乡社会自治的领域。权利（力）范围边界的确定，使得政府权力受到了一定程度的制约，也使得社会有可能对政府行为进行监督，从而促使政府行为规范化、法治化。同时，社会民众既然被赋予了社会治理的权利，就必然会培育、强化民众的参政议政能力和民主氛围，全体社会民众也必然会增加参与国家政治、经济等决策的主动性和积极性，从而在一定程度上促进社会整体的民主法治建设进程。