张颖春：如何进一步完善政府决策体制

在我国政府管理体制中，决策的科学化、民主化、法制化一直是政府管理体制改革的重要方向，并且已经取得了不少进展，但仍存在一些问题，需要通过分析理解政府管理决策的内在机理加以改进。

目前我国政府管理体制是呈金字塔型的科层制，体现为权力和信息都由体制外向体制内、从下层向上层集中的特点。从责任角度来看，每一行政层级对上负责；从信息角度分析，无论是中央还是地方，上级决策层信息来源众多、渠道广泛，掌握的信息相对完备；政府管理体系内部的信息相对封闭，纵向的上下级之间信息不对称、横向的部门之间信息不对称、体制内与体制外之间信息不对称。就决策过程而言，重大决策之前一般都经过各下级相关政府部门和地方政府的讨论、向有关专家学者征询建议和向各方征求意见的过程。除此以外，对于涉及公共利益的问题，我国政府决策过程越来越透明，强调公众的有序参与，并且决策过程与诸多决策环节逐步以政府规章等法制的形式予以明确。因此，我国的政府决策具备了科学化、民主化、公开化和法制化的特点。

尽管目前我国的决策体制已经达到相当程度的科学化、民主化、公开化和法制化水平，但也存在着一些有待解决的问题。

由于权力和信息向上集中，决策层的信息处理成本过高。朱镕基曾经在接受日本经济学家宫崎勇采访时表示，他本人一年批出去的文件包括人民来信接近一万件，每天有无数的人打电话要求接见。根据朱镕基的谈话，我们可以推断，决策层每天既要阅读大量的材料信息，又要进行大量的决策批示，加之以其他的公务活动，工作负担非常沉重。

在我国政府体制中，每一行政层级和部门虽然对上级负责，但这种负责既有政治责任，也有领导岗位的行政责任和法律责任，从重要性的角度来说，政治责任高于行政责任，所以各级决策者主要承担政治责任，岗位的行政责任和法律责任较少。政治责任与行政责任交织在一起，会导致无论纵向层级之间还是横向部门之间权力边界不清晰的问题，岗位职责缺乏法定化，工作流程缺乏法制化，这既是上下级之间和部门之间可以相互推诿责任的原因之一，而且还可能干扰正常的工作秩序，即便是已经形成的决策事项，会因为更高层领导的不同意见而改变。虽然实际工作中有行政问责制度，但领导干部的行政责任与党委领导的集体责任之间的边界不容易厘清，所以经常出现被问责的领导干部异地调任、甚至升迁的情况。我们平时所说的人治和法治的区别，其实也就在于是对人承担责任还是对法律承担责任的问题。

决策过程虽然趋于民主化，但施行民主决策方式主要表现为决策前分散信息集中化的过程，如广泛调研、听取意见等；而缺少决策前和决策中集中信息分散化的过程，由内向外、由上到下释放的信息有限，或者说决策前与决策中的内外之间与上下之间互动不够，往往是在决策之后的执行过程进行充分的信息交换以达到统一思想、统一行动的目的。这一点与发达国家有很大区别，发达国家通常是在决策前进行充分的、甚至是公开的政策辩论，经过多方不同利益代表谈判最终形成统一意见或以法律的方式确定下来，在形成政策后的执行阶段不再需要特别的统一思想和认识，一切按照法律办事。如果政策执行环节需要投入很大的精力，在某种程度上会弱化决策环节的权威性，也不利于决策的法制化建设。

在决策程序上，一般为“专家→行政执行部门→决策者”的过程，距离最高决策最近的环节往往是下级执行部门意见的综合平衡，容易形成下级执行部门之间博弈和妥协的决策结果，缺乏战略性综合，而且很可能出现低级的决策失误。

由于决策的开放度不够，在决策后存在偏差或失误的时候，纠错成本过高。一个科学的决策体制必备的特点就是具有自我纠错能力，由于信息开放度不够以及科层制特点，造成政策制定过程中体制内的下级出于种种顾虑，难以对上级的失误进行纠错，往往等到政策出台之后，引发了负面的社会影响，倒逼实现纠错。尽管有些决策由于信息不完全，失误无法避免，但有些决策失误则是由于开放度透明度不够导致的，纠错成本太高，是可以通过改进决策机制避免的。

综上所述，我国政府管理中的决策体制需要在适度分权的理念下进行改革，建立完善的决策责任体制。在坚持党的领导前提下，以分而不散为特征，以决策科学化和民主化为目标。而建立、健全政府科学决策、民主决策、依法决策的程序与机制，完善决策体制，无疑是推进社会主义现代化建设进程中提高政府管理能力的关键环节，也是贯彻落实科学发展观、建设法治政府和服务型政府的重要途径。