“官民比”到“官官比”：政府编制的结构规划趋向

虽然现代政府管理从来都应为适应性调整形态而非自主性变迁过程，理当建立公平且高效的运作机制，然而在现实生态中，政府机构有时其实并不必然力图在应然性价值下管理社会和服务公众。当前政府编制管理“讨价还价”的惯常现象很大程度上显现的就是政府部门自主臆断的主观化定势思维及妥协式惯性姿态，必然难以为构建政府编制合理约束机制提供导引，更遑论根除宿命性的“减而复增”的运行轨迹。而在十八大报告“坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”指引下，有必要在“路向——路径”分析框架下，重新审视政府编制管理中尤为关键的编制定位和编制标准，以达致政府编制规划由经验式向科学化的衍变。

一、主观博弈下政府编制的数量规划

（一）政府编制的主观博弈格局

虽然目前关涉政府编制管理的理论阐释自不同政策维度、治理取向、利益需求有着“丛林式”的论断和主张，但从内在机理上看，实质却是缺乏客观化编制规范约制下政府或部门之间利益化追逐中错综复杂的主观博弈。尽管政府编制管理是行政资源配置的有效途径，但在目前政府部门缺失切合时宜的编制定位和标准的情势下，编制决策时常并非目标认知倡导下的科学理性，却是依据自主臆断的主观化定势思维。

毕竟，在没有客观性标准约束而使编制决策部门行为边界模糊的条件下，其基于自身特殊利益效用目标，总是倾向于最大限度地扩张和利用这种自主性空间进行编制具体规划。而编制执行部门对于显而易见的决策者编制偏好，通常都不会完全遵从，而是对应性地以自主性扩张机制和政治动员能力推行其私利性行政目标。但编制决策部门必然不会对此自我强化行为听之任之，一般会采取行政、法律或经济手段予以干涉或制止。由此，政府编制管理通常最终演化为对立各方多轮次主观博弈下的“讨价还价”惯常格局。

正是在编制决策和执行部门之间利益追逐的过程中，出现了擅自增设机构、在行政机关使用事业编制、超编制配备人员、超职数配备领导干部等编制混乱现象，从而导致编制决策部门被动管理中为防止员额或职数超编而顾此失彼，编制规划通常难以虑及其他而仅只停留于控制编制总体额度上。因而，尽管主观博弈态势下由于片面化思维而使政府编制管理所侧重的总体额度控制方案时常乏善可陈，总体额度控制效果也饱受诟病，但却是政府部门历来尤为偏重的编制管理路向。

（二）政府及其部门的编制数量规划

政府部门主观博弈逻辑下编制数量规划由于所关注的是政府人员编制总体额度，因而主要是通过制定全国或地区政府机构的宏观或微观编制总额方案来实现其绝对编制管理。而在历次机构改革历程里中，中央或地方行政编制数量规划于1950、1982、1993年相继采用了直接规定市级编制配备的直接核定、强调市编制总额以不超过固定人口一定比例为原则的总额控制和根据各市人口、土地面积、GDP等因素划分为一、二、三类并重新确定不同类别的编制总数的分类控制等方式。

在宏观或微观编制方案设计中，无论是通过直接核定方式由中央政府直接下达编制绝对数量，还是通过总额控制、分类控制方式按照既定类别标准或单项标准确定编制数量并报中央编制管理部门核认，其所设计的编制方案都只是将全国“大饼”划分成各地区“小饼”，或是政府“大饼”划分成政府组成部门“小饼”，在调整的纵深程度上仍然归属于总体性的编制数量规划方案。而在将政府编制数量规划落实于人员配置安排赖为依据的数量化编制标准上时，则一般倾向于标示为基于单因素分析的“官民比”形态。

二、“官民比”：政府编制的数量规划标准

（一）政府编制规划的“官民比”形态

在编制规划采纳直接核定、总额控制、分类控制等方式的反复实践中，由于强调其所辖区域的人口、面积、行政区划、经济发展水平的密切影响，越来越多的人主张采用多因素分析方法取代单因素分析方法来确定编制标准。然而，尽管存在“瓦格纳法则（Wagner's Law）”为代表的政府规模的经济社会因素正相关影响理论，但Romero-Avila和Strauch(2008)等又主张政府规模与经济增长间明显负相关关系。因而，在难以甄除粗伪的前提下，实践中政府编制数量规划更为惯用的仍是延续单项标准法。

由于一定数量的人口是国家的基本构成要素，也是政府的基本管理对象，对政府官员数量起着长期、稳定的基数作用，并且通常存在着正比例关系，因而人口数量无疑是决定一国政府官员规模的基本因素，较为普遍的选择都是以“官民比”作为确定编制数量规划的基本路径。即使在1993年公布的市、县和乡镇编制标准里中央机构编制委员会也是将人口因素权重确定为50%或以上的，充分显现了编制标准设计对人口因素的倚重。

实际上，“官民比”是一项古老而又不老的政府编制标准，其作为沿袭旧传统的习惯性说法,在古代就是衡量需要财政供养的官员与老百姓之比的重要工具，同时又是目前国际上除计算每百万GDP(美元)的官员人数之外的衡量政府规模的主流方法，并时常以财政供养系数为替代称谓。况且，通常仅由人口因素影响角度寻求编制标准，也在于面积、管理职能、GDP、财政等因素是可以由编制素质及效能形式在编制质量层面体现。

（二）“官民比”标准下的编制数量测度

“官民比”作为官员与人口之间对应关系的衡量标尺尽管在形态上显示为比例值，但其通过历史回归分析或现实实证分析方法探究人员编制与其影响要素之间的历史或现实比对关系，可形成官员/人口趋势线及弹性系数，直接为规划下年度政府编制数量提供测度依据，从而确定相应政府人员的总体编制额度。

不过，在此“官民比”仅是作为编制数量规划基本尺度而可直观预测各省份政府部门人员的总体数量，由于归属于对政府人员配置予以数量规划的编制标准形态，其并不能对各地政府及部门相互之间编制结构比例进行明确规范和具体调控。也正是编制管理的“官民比”标准总体协调性和具体精细化的付之阙如，导致在上下级政府、部门之间、同级政府、部门之间时常将相互攀比作为充分理由而进行政府编制具体格局的设计，并直接放任了政府机构中普遍滋生人员结构性冗余现象。