“官民比”到“官官比”：政府编制的结构规划趋向（2）

三、政府人员结构性冗余的客观回应诉求

（一）编制数量规划的结构性冗余积弊

由于偏重于编制数量规划及“官民比”标准的历史惯性，政府机构中不可回避的普遍存在着经济、政工干部和内勤人员偏多，财税和社保官员和警察偏少的“三多三少”现象。这显现的即是因人员结构失衡、比例失调而导致的结构性冗余。

在结构性冗余中，因存在编制规划不均衡导致部分政府或部门存在编制额度过多的同时，也会相应存在编制额度过少而呈现出政府任职人员数量短缺的状况。为此，一些政府部门为了完成自身工作任务，必然会将增加人员作为堂而皇之借口并最终导致人员总量超过编制限额。不过，在目前严控编制的情势下，超编进入人员因体制障碍，一般只可能是没有编制的编外人员。而这种人员编外性冗余必然因编外人员与编内人员工作强度及工作权利和待遇的严重差异化而明显悖离于编制管理的应然取向。

（二）客观回应：政府编制管理的理路演替

尽管政府管理时常是政府行为偏好与约束条件相互作用的结果，但其实际上并非主观性概念，在不同发展阶段、所处地域、政策环境及政府职能下必然面临不同的客观环境要求。直面政府结构性冗余历史陈弊，亟待强调将政府编制放到社会发展和政府改革的大背景下予以探究，以尽力克服主观博弈的回应性障碍。为此，政府编制管理首先应当强化目标管理理念，在构建编制确定性目标基础上客观回应政府编制多样性、无序性的复杂环境要求。尽管“节约支出、提升效能”历来为政府编制的目标追求，但在新的社会发展趋向下有必要依照具体行政情势要求予以切实化地理解，其中最为关键的应是切实回应政治发展“方向”、政策关注“取向”和政府改革“动向”。

而在现行情势下，客观回应诉求归结起来就是按照经济社会全面协调可持续发展要求准确把握包容性发展方向，基于其实现社会各方平等参与、共同发展及公平分配的核心要义为政府编制管理确定顶层目标及重点事宜。实际上，有时对效率性的单纯倡导很难为政府编制管理难题提供有效性的解决策略，回应于当前包容性发展大局，在“均衡共享”原则要求下应不仅坚持编制的效率性、更应强调编制的公平性，并落实于将“均衡化”作为政府编制的基本原则，以政府在编和非在编、领导和非领导等各类人员编制更为公平性规划来增强政府内生动力。

四、“均衡化”管理取向下政府编制的结构规划

（一）政府内外部的编制结构梳理

以均衡化为取向，编制管理必然不应仅限囿于消极地以额度控制来定位人员安排，更需要积极深入地由编制结构设计和比例分配层面构设政府编制管理路向，以相对编制管理从根源上遏制政府机构益愈普遍的结构性冗余及编外性冗余。而要实现编制结构规划，首先要从纵横维度上梳理政府外部及内部的编制类别和层级，以立体性政府“闭合排队网络”为编制管理提供规范化的管理平台。

首先，通过梳理政府外部的立体网络结构来构建政府外部编制比例关系。在政府外部，首先在横向维度上，第一层次是划分省级政府之间编制界限；第二层次则是划分市级政府之间编制界限；第三层次为划分县级政府之间编制界限；第四层次为划分乡镇级别政府之间编制界限。同时在纵向维度上，第一层次是确定中央政府和地方政府之间编制界限；第二层次则是划分地方政府中省、市、县、乡等级别政府之间编制界限。而政府之间行政编制界限的划分即可较为清晰地厘清政府外部各类别层级政府编制相互之间的“混沌边缘”而形成相对明确的编制比例关系。

其次，通过梳理政府内部的立体网络结构来构建政府内部编制比例关系。在政府内部，首先在横向维度上，第一层次是划分出行政决策、执行及监督等部门之间编制界限；第二层次是划分综合管理、行政执法、专业技术等职位之间编制界限。同时在纵向维度上，第一层次是划分出领导人员和非领导人员之间编制界限；第二层次则是划分出不同行政级别领导人员之间编制界限。通过区分政府内部部门及职位之间行政编制，则可克服既往的经验主义而按照横向和纵向坐标锚定政府中各组织单元的相应系统位置，进而对其相互间的编制比例关系予以分析。

（二）政府及部门、职位的编制结构规划

在梳理出政府内外部立体网络结构体系基础上，即可对政府之间、部门之间乃至更广泛、细分组织单元之间的编制结构比例予以规划。在政府之间的编制结构规划上，由于其重点关注的是政府编制结构的比例性关系，因而通常可采取弹性约束方式予以规范。在编制结构的弹性约束机制中，通常可建立编制管理的编制点，将编制点值作为政府机构确定编制的基本单位，通过显示每一时段政府编制量的价值点（Value Point）来标识政府之间人员配置水平彼此联动关系，从而形成以构造关系为基础，以点数为形式的政府之间的动态性编制形态。

尽管政府编制必然会受经济社会发展、行政理念变化、政府改革不确定性、社会稳定性状况、自然灾害突发等宏观变动因素影响，但弹性化约束下的结构规划则是基于政府管理相对稳定常态的假设前提而予以设计的。并且，弹性约束机制在充分考虑不同阶段、不同层级类别的不同编制要求前提下克服了既往按固定额度确定人员安排量的编制管理惯性，并以内在自组织化机制显现了政府固化式编制规划基础上的流动式编制规划路径。

同时，鉴于在管理环境、管理要素及参与其中的管理主体因多阶段性、多变化型而呈现的不确定性中系统复杂的多因素分析准确诠释政府编制规划的非可靠性，在“复杂性”问题“简单化”思维下，编制结构规划也同样延续以与编制管理最为直接相关的单项因素来寻求编制标准的“次优解”，类同于编制数量规划的“官民比”编制标准而将“官官比”编制标准作为政府编制结构规划的“简易易行”的管理路径。