【案例】用好用足法律携手共治长江污染（2）

《21世纪》：长江存在这么多的环境风险，那么长江的管理体制存在哪些问题？

周健民：长江要展开治理，首先要把整个流域的真实情况搞清楚。但由于涉及太多城市，工作难度加大。也正因如此，至今长江环境容量到底有多大无论是政府官员还是专家学者，都无法给出比较客观准确的答案。近年来，国家明确规定了对高耗能、高污染企业采取关、停、并、转和限期治理的制度，长江沿岸各地环保部门也加大打击力度，但地方政府各自为政，很难在全流域取得显著效果。长江污染治理至今，没有从根本上扭转局面。

《21世纪》：您对于改善的长江管理体制有哪些建议？

周健民：长江流域的保护和可持续发展，整体作为一个大的系统工程，上升到国家战略的高度来考虑。在调查研究的基础上，做出关于长江流域的整体规划，在这个规划下，全面再造长江整个流域的管理体制。

我认为，长江流域必须要有一个强力的机构来管理。目前能够管长江的部门有十几个，然后沿江有几十个政府，需要做大量的协调工作。所以，长江流域必须要有一个强力的机构来管理。为此建议：一是创建流域管理与行政区域管理相结合的新体制，明确流域管理机构的宏观管理职能和直接管理职能；二是确立流域管理与区域管理相结合的行政新关系；三是确立流域管理机构应有的权威，如确立流域机构的政策法规职能，环境影响评价职能，审批责权或初审责权以及立项管理、资金管理等。

建议抓紧制定《长江法》

《21世纪》：长江流域的管理涉及到多个部门、多个省份的利益，如何来有效地协调这些利益？

周健民：长江流域的管理需多借鉴国际经验，解决好上下游之间的关系，避免走入下游治理、上游污染的“死胡同”，关键还是要靠利益关系调整。光靠“狠抓、惩办”和宣传教育，都不能从根本上解决问题。中国的沿江上下游城市是否能通过利益关系的调整，形成紧密配合，这是治理长江相当重要的一环。

长江治理开发和流域水资源统一管理涉及到19个省、自治区、直辖市和环保、林业、国土、交通、电力、水利等多个部门，上、中、下游情况各异，地方和部门利益关系错综复杂，需要制定专门的法律来统一协调，统一管理。《长江法》应是实行流域统一管理的综合性基本法律，其主要内容包括：确立长江管理的基本原则；确定流域管理的相关主体及其责权利关系；按照地表水和地下水统一管理、水量和水质统一管理、取水用水与污水排放统一管理的原则，对规划、防洪、取水、调水、水保、土保、水政、水文、河道、堤防、边滩、蓄滞洪区等等方面的管理作出明确规定，特别是对长江控制性水工程的投资、建设、运行以及长江流域的水污染防治、环境生态保护、产业规划和调整等方面的统一管理给出明确规定。让《长江法》与《水法》(修订)、《防洪法》等法规配套，成为长江综合性管理的主要法律依据。

长江治污完善顶层设计是当务之急

长江环境风险，尤其是水资源的污染已经成为一个越来越严峻的话题。化工企业的排放，水面运输的泄漏，多头管理的混乱，无法可依的困境，这些都将长江污染的情况推向越来越严重的境地。其实，长江污染的治理之所以如此乱，根源就在于缺少顶层设计的支撑，缺乏统一的管理机构来协调各方面的利益，缺乏产权机制的有效约束，缺乏法律有效规范。如果没有顶层设计的完善，长江治理或许只能在原来的状态上徘徊，没有根本性的改进。当然，顶层设计又是一个长期的过程，并非通过一朝一夕决策就能够完成，但这样的方向不能忽视。

在顶层设计的范畴里，没有统一的管理机构是重中之重。长江治理开发和流域水资源统一管理涉及到19个省、自治区、直辖市和环保、林业、国土、交通、电力、水利等多个部门。如果这些部门都插手，“九龙治水”就是最佳的形容，而一旦出现这样的情况，无人负责就会成为现实。所以，不妨从如下三点做起：一是创建流域管理与行政区域管理相结合的新体制，明确流域管理机构的宏观管理职能和直接管理职能；二是确立流域管理与区域管理相结合的行政新关系；三是确立流域管理机构应有的权威，如确立流域机构的政策法规职能，环境影响评价职能，审批责权或初审责权以及立项管理、资金管理权限。

假如有这样的统一管理机制后，即由一个部门进行管理，自然就会杜绝“多头”的困境。而在产权机制上更可以发挥效能，因为说到底，长江水资源污染就是一个产权问题。通过完善产权治理的结构，谁排污谁受罚，一旦企业的罚款成本超过了治理成本，自然就会敦促其做出改变。所以，统一管理之后，必须完善产权治理结构，在产权治理的基础上，市场机制才能充分发挥基础性的作用，污染的治理也会走上正轨。而这无疑更是顶层设计的内容之一。因为传统的行政指令已经证明是失灵的，需要摒弃这样的传统模式。

当然，对于长江水资源污染的治理，除了要有统一的机构负责管理和协调，对于产权制度进行必要的完善外，更需要加快国家立法的进程。让长江污染的治理有法可依，在这样的基础上才能做到执法必严。唯有如此，长江作为“母亲河”才能尽快走出被污染的怪圈。