吴敬琏：中国改革的未来方向 （2）

强势政府不是中国经济取得成功的原因

一部分人认为，中国能够创造如此优异成绩的根本原因，是中国拥有自己特有的发展模式，即所谓“中国模式”，其最大特点和优点是拥有一个强势政府，因而可以充分利用自己强大的动员资源能力，依靠强政府、大国企，用海量投资来支持高速增长，集中力量办大事。这种政府主导的发展道路，在全球金融危机发生后从西方各国政府的短期救市政策中得到鼓舞，其“优越性”似乎也得到了某些短期业绩的支持。实践中还出现了一些“样板工程”，例如被“中国模式”的支持者所盛赞的“高铁奇迹”，还有某些地方依靠政府的强力动员和大量注入资源实现的超高速发展等等。

我们应当明确，强势政府不是中国成功的根源。从历史来看，改革开放以前的30年，中国政府也许比现在更加强势，可是结果有目共睹。而改革开放30年高速增长的奇迹来源于新生的市场经济制度解放了人们的创业精神。现在，强政府、大国企和海量投资营造高速增长等亮丽政绩付出的高额成本和产生的消极后果正在显现。

各级政府日益强化的资源配置的权力和对经济活动的管制造成的最严重的后果是，强化了寻租活动的制度基础，导致腐败迅速蔓延和贫富差别日益扩大。

1990年初期商品价格自由化，曾经阻断了通过商品价格双轨制寻租的“官倒”们的财路。然而，行政权力不肯退出市场，使寻租的基础在许多领域继续保持甚至扩大，使权力腐败愈演愈烈。由于体制的演进会有路径依赖，一旦进入政府主导的路径，从寻租活动中得利的特殊既得利益者，必然会力求推动“半统制、半市场”的经济体制向国家资本主义乃至权贵资本主义蜕变。如果没有步伐较大的改革阻断这一路径，使之回归市场化、法治化和民主化的正途，就会锁定在这一路径中。而一旦路径被锁定，就会像诺斯(Douglas North)所说，除非经过大的社会震荡，就很难退出了。

两种可能的前途严峻地摆在前面：一条是沿着完善市场经济的改革道路前行，限制行政权力，走向法治的市场经济；另一条是沿着强化政府作用的国家资本主义的道路前行，走向权贵资本主义。这样，中国发展的过程就成为一场两种趋势谁跑得更快的竞赛。

政府自身的改革是推进政治改革的关键

中国整体改革能否顺利推进，关键在于政府自身。目前的问题是政府支配资源的权力太大，下一步改革必须要划清楚政府和市场的边界。必须把直接控制经济的全能型政府改造为提供公共服务的服务型政府，并将各级党政机关和官员置于民众的监督之下。

既然改革的焦点在于政府在市场经济中的地位和作用，无论是经济改革还是政治改革，核心的问题都是政府自身的改革。由于这一改革将会触动政府和官员的权力和利益，它就不可避免地面临很大的阻力和障碍。这样，改革要取得突破，就不但需要领导人具有远大的目光和很高的政治智慧，还需要大众的积极参与和监督。只有这样，才能打破特殊既得利益集团的阻碍和干扰，推进从所谓威权发展模式向民主发展模式的转型。

政府改革的目标应该是建立“有限政府”和“有效政府”。所谓有限政府，是和计划经济下的全能政府(无限政府)相反的政府形态。从经济方面看，市场经济条件下的政府职能范围是有限的，它所掌握的资源限于与公共物品的提供有关的资源，而不能任意扩张。稀缺资源的基本配置者的角色应当由市场去担当。所谓有效政府，则是政府应当在纳税人的监督之下，改善政府的管理，杜绝贪污和浪费，做到低成本、高效率地为公众提供服务。

一个好的政府，就是一个既能谨守自己的职责，又能为民众提供优质公共服务的政府。要达到这样的目标，显然需要经过艰苦努力。从当前看，政府改革迫切需要解决的有以下几个问题：

确保公民的基本权利不受侵犯。《中华人民共和国宪法》和中国政府签署的《世界人权公约》对人的基本权利有明确规定。人民群众的这些基本权利，包括言论、出版、集会、结社、游行示威、宗教信仰等自由，人身权利以及选举和被选举的权利必须得到切实的保障，不受任何侵犯。

公民对政府公务活动的知情权，也是一项基本的人权。因此，现代国家都有信息公开、“阳光政府”的立法。除了由于涉及国家安全并经法定程序得到豁免的公共信息，都要公之于众。只有建立起信息透明的制度，公民才能行使自己当家做主的权利，政府和政府官员才能置于公众的监督之下。所以，在报刊杂志、广播电视、互联网络等大众传播媒介异常发达的现代社会中，各级政府必须支持而不是限制公民行使《宪法》赋予自己的知情权和监督权，把它作为自己的一项基本职责。

政府要严格遵守宪法和法律，实现依法行政。在目前的中国，各级政府在配置土地、资金等资源方面拥有过大的权力，对政府活动边界又往往不够明确，这样就使官员掌握过大的自由裁量权和寻租机会。针对这种情况，必须在削减各级政府支配经济资源权力的同时，切实保证所有政府官员在执行自己的职能时严格遵纪守法，防止他们以国家的名义侵犯公民的基本权益。在依法行政问题上，作为执政党的共产党起着重要的作用。正如《中国共产党党章》所规定的：“党必须在宪法和法律的范围内活动”，党员必须“模范遵守国家的法律和法规”。

培育公民社会，提升社会的自组织能力。现代社会利益多元，社会活动五彩缤纷，公共事务不能仅靠党政机关和行政官员来处理，还要发展民间社会，广泛实行各种社群的自治。然而，传统的“大政府、小社会”体制的一个重要特点，就是国家权力的充分扩张和民间社会活动空间的尽量压缩。这是一种缺乏生机与活力的“纤维化的硬结”，或者叫做“没有社会的国家”。如果政府领导作出决策和下达命令，这种组织体系可以运用国家的权威动员一切能够调动的资源去实现特定的国家目标。但是，这样的体系有一个致命弱点，就是社群缺乏自组织能力，遇事只能依赖于政府官员的命令，任何非国家规定的项目或未经官员允许的活动都只能停顿下来，或者举步维艰。