解读新型城镇化：蓝图构建与实施挑战

千呼万唤的国家新型城镇化规划（2014-2020）终于出来了。研读这份3万多字八篇38章的规划，从城市研究和公共政策的角度，我最关心的是两个问题。一是新型城镇化到底指的是什么，理论上如何与过去30年的传统城镇化形成区别；二是到2020年的新型城镇化阶段性目标是什么，行动上如何去实施。

新型城镇化新在哪里

在第一个问题上，虽然中共十八大以来有高层和学者的许多说法，但是最希望这份规划对新型城镇化及其特征有一些权威的界定或者描述。在这个问题上，我一直不喜欢流行的说法，把新型城镇化简单说成是人口的城市化，过去30年的城镇化是土地的城市化。其实，理论上根本就没有土地城市化这样的说法，城市化从来就是以人口进城为判断标志的。我曾经提出过人口-城市两个半球的理论，认为中国以往的城市化是人口进城与城市发展系统不匹配的城市化，而现在的新型城镇化是人口进城与城市发展系统要匹配的城市化。由此可以看到，中国一些“鬼城”实质是城市建设的规模大大超过人口进城的规模，而大多数沿海城市是城市供给系统跟不上蜂拥而至的人口进城，因此前者的改进方向是进人，后者的改进方向是中心城区要控人或者城市供给要上去。研读国家新型城镇化规划的指导思想与基本原则以及相关的解释，可以用十八大以来强调的“五位一体”概念，对照识别出新旧城镇化的十个差异(见表格)。

（1）人口进城与社会建设的关系。差异一是人口的户籍与常住问题。中国以往的城市化是人口进城但不落户的城市化，导致亦城亦农、非城非农的第三种人口规模持续扩大；新型城镇化是人口与户籍相匹配的城市化，目的是让上亿的第三种人真正在城市中安居下来。曾经说过，判断新型城镇化成功与否的标志，是常住人口与户籍人口之间的缺口减少；如果不是，就是一切照旧的城市化。2012年中国常住人口城镇化率是52.6%，户籍人口城镇化率是35.3%，差值达到了有史以来最大的17.3%。这次规划明确了改进方向，提出到2020年常住人口城镇化提高到60%，户籍人口城市化率提高到45%，两者的差值要减少到15%左右。虽然这个差值仍然很大，但是已经表明要扭转旧式城市化的趋势了。

差异二是人口进城的包容性和公共服务的均等化问题，人口进城与户籍一致的实质，是农民工与城里人一样具有并享受教育、培训、养老、医疗、住房保障等基本的公共服务。以往的城市化是城市内部二元分化、基本公共服务对农民工没有包容性的城市化，而新型的城市化是消除城市二元结构、基本公共服务实现包容性的城镇化。

（2）人口进城与经济建设的关系。差异三是城市从工业化驱动到服务经济驱动的问题。以往的城市化是工业导向的，与世界相比城镇化与工业化两者的比率太低，城市发展热衷于建设各种工业园区，无法满足大量农民进城的就业需求；新型城市化是服务经济导向的，通过服务经济解决城市新增人口的就业需求，改变我国服务业增加值占GDP比重只有46.1%，不仅低于发达国家74%的平均水平，而且低于发展中国家53%平均水平的问题。

差异四是农业经济的规模化问题，在以往的城市化中农民工进城不离地，土地规模经营难以开展，农业生产方式无法摆脱低效率的传统巢穴。新型的城镇化，要促进农村人口真正向城市转移，促进土地的规模经营，在农业人口实质性减少的同时大幅度提高农业生产率，实现中国农业生产的现代化。

（3）人口进城与生态文明的关系。差异五是人口进城与土地资源消耗的关系。以往的城市化，不管大城市、中小城市还是小城镇，不管东部、中部还是西部，城市化均是大手大脚地消耗土地资源，城市建设用地的速度和规模远远大于城市常住人口的速度和规模。

2000-2011年的十多年间，中国城镇建成区面积增长76.4%，远远高于城市常住人口50.5%的增长速度；农村常住人口减少了1.33亿人，但是农村居民点建设用地却增加了3045亩。以上海为例，2013年常住人口为2400万，建设用地已经逼近2900平方公里，相对人口透支了500平方公里。针对这种状况，新型城镇化提出人均建设用地严格控制为100平方米，要实现人口规模与建设用地相匹配的土地集约型城市化。

差异六是城市发展的空间形式问题。以往的城市化是大城市特大城市导向的城市化，靠沿海大城市吸纳从农村到城市远距离穿行的人口。新型的城镇化是不同规模城市集群发展、协调共生的城市化，要通过中心城市经济功能以及相关功能向周围中小城市的转移和扩散，提高城市集群形式的人口吸引力。

差异七是城市化的功能布局与交通问题。以往的城市化是空间蔓延、功能分离、交通拥堵、通勤时间长的城市化，例如住在北京燕郊的外来人口要花上六七个小时到城里去上班或打工。新型城镇化是空间紧凑、功能混合、交通合理、通勤时间减少的城市化，要实现工作、居住、商业与生态空间、交通站点的综合开发。

（4）人口进城与城市文化建设的关系。差异八是人口进城与文化传承的问题。曾经说过，适宜人居住的城市需要有四个可，除了可就业性、可居住性、可出行性之外，很重要的是可旅游性或可游憩性。可游憩性很大程度涉及城市的人文建设，它决定了城市的精神吸引力和文化软实力。以往的城市化是千城一面、忽视中国文化的城市化，旧城改造常常是毁坏历史文化和自然遗产，制造各种没有传承的假古董、假文化搞旅游；新城建设则无视中国的文化传承，复制和拷贝欧美的城市模式与建筑模式。

对照起来，新型城镇化要强调的是有中国文化、记得住乡愁的城市化，强调文化是中国城市历史传承、彰显特色的精神基因，要加强包括自然遗产保护、文化基础设施、体育休闲设施在内的人文城市建设，特别是在旧城改造中保护历史文化遗产和传统风貌，在新城建设中要将传统文化因素融入现代化。

（5）人口进城与政治建设的关系。差异九是城市发展的资金来源和体制安排问题，特别是基础设施和公共服务的钱从哪里来。以往的城市化依赖土地财政，通过大规模出售土地搞房地产导向的城市化。新型城镇化是金融创新的城市化，要求中央与地方间的转移支付与进城人口的情况相匹配，培养新的地方税种和允许地方发行城市建设债券，运用公共部门与私人部门的合作关系即PPP模式来建设城市。

差异十是人口进城与城市管理的规划协调、合作治理问题。以往的城市化是规划冲突、部门分割的城市化，中国当前的许多城市病，源头上很大程度与体制上和规划上的互相打架有关。新型城镇化是规划整合、合作治理的城市化，强调城市发展要加强包括规划、建设、运行全过程的政府间合作，国家层面的新型城市化规划要整合各种专项规划，推动由发展改革委主持的经济社会发展总体规划、由住建部门主持的城市规划、由国土部门主持的土地规划等实现三规合一，甚至是包括交通规划、环境规划的多规合一。