解读新型城镇化：蓝图构建与实施挑战（2）

完美蓝图挑战实际操作

我关注的第二个问题，是新型城镇化到2020年的具体目标和指标以及实现途径问题。在传统城市化为当前既定状况的情况下，新型城镇化升级版到2020年要有初步的成功，取决于两个方面：一是目标确立是合理的，二是改革力度是足够的。从人口进城落户的总量、结构、效益、质量等四个大的方面，可以发现新型城市化蓝图构建的宏大完美与行动实施的操作可行之间，仍然存在着严峻的挑战，意识到强有力的改革措施对于新型城镇化蓝图实施的重要性。

（1）人口进城落户的规模问题。规划设想到2020年，常住人口城市化率与户籍人口城市化率的差值减小为15%，比2012年的17.3%减少2.3%，粗看起来这好像不是一个很大的数字。但是，户籍城市化率从2012年的35.3%提高到45%，在8年内提高将近10%即有1.3亿多人进城落户，却是一个比较高的目标。对照过去10年里户籍人口城市化率的增长是8%左右即1亿左右人，可以想到这需要相当大的增量政策和改革力度才能够达到。

进一步，我们一直假定农民工对户籍问题好像很在乎，有旺盛的户籍人口城市化需求，但是这样的需求是否真的有那么大，却是需要好好研究的。事实上，现在有不少来自农村的进城打工族，虽然希望在城市打工和居住，但是骨子里不一定想要放弃农村户籍。笔者每次在打车或者理发的时候，与打工的农民工攀谈，他们喜欢说赚了钱回到老家住在县城里，但不一定要换成城市的户籍，认为有农村户籍是有不少好处的。如果是这样，要短时间内实现很高的户籍人口城市化目标，就变得特别艰难。

（2）人口进城落户的结构问题。规划强调要实现差别化的落户政策，500万以上的特大城市人口要严格控制，500万以下的各类城市则不同程度放开。但是这如何操作是需要思考的。

2010年中国1000万以上人口城市有6个，500万以上人口城市有10个，现在已经超过了这个数。挑战性的问题是，中国大多数500万人口以上的城市，实际上是行政区的概念而不是建成区的概念，是城市的集群组合，而不是单个的城市。如果单一地强调严格控制500万以上人口城市，那么就意味着要控制整个城市集群的发展。事实上，对于这些城市，真问题是中心城区人口过度拥挤应该控制，而郊区城市应该允许有合理的发展。

我的看法是，我们需要控制单一的特大城市的膨胀式发展，也要防止远离城市群的小城市分散式发展，但是不要反对在大型城市集群中围绕中心城市发展一小时交通圈之内的中小城市。事实上，这样的城市是有理论上和现实上的人口吸引力的。

以上海为例，上海行政区意义上的常住人口，2000年以来净增长800万，到现在达到2400万，到2020年有继续增长到3000万的很大可能，而上海的城市是由东西南北中几个模块组成的城市集群，重要的是控制中心城区的人口增长与空间蔓延，在郊区形成能够分散人口过度向中心城区集聚的二级城市。类似的，急切希望在中西部发展成渝、长江中游、中原、哈长等四个大的城市圈的目标也是必要的，但是在到2020年的短短时间里，除非有非常强大、反常规的行政干预，京津冀、长三角、珠三角等沿海三大巨型城市集群，仍然是人口市场性流动的目标所在。

（3）人口进城落户的效率问题。城市效率特别是空间效率是要解决土地城市化快于人口城市化的问题，规划提出到2020年要达到人均建设用地不大于100平方米，大幅度提高中国城市的平均密度。实现这个目标，需要有特别强硬的推进政策。

一方面，现有的城市，不管大城市还是小城市，不管沿海还是中西部，城市建设用地普遍超过城市人口规模。要达到这个标准，不是需要把人口规模提上去与已经消耗的建设用地相匹配，就是需要把消耗的土地退出来与已有的人口规模相匹配。以上海为例，现有常住人口2400万，建设用地消耗逼近2900平方公里，在严格控制特大城市人口规模的情况下，就是意味着要把超标的建设用地退出来；另一方面，现有的农村，存在着人口进城落户但是居住建设用地却在扩大的问题，导致了与发达国家城市化一般使农村用地增加相反，我国城市化却是农村用地减少的怪现象。要达到农村人均建设用地不大于100平方米，也意味着要把农村人口进城以后仍然占用的建设用地退出来。目前在规划文本中，还没有看到实现这一目标的针对性措施。

（4）人口进城落户的质量问题。吸引人口到城市落户的关键是城市发展的质量，包括就业机会、公共服务、基础设施、环境保护等等，规划提出了到2020年的具体目标和指标，多项要求对城市常住人口的覆盖率强调要达到90%及其以上。要实现这样的目标，有关部门估计需要有40万亿元左右的增量投资。

虽然新型城镇化规划，合理地堵截了传统城市化的土地财政路径，提出了成本分担、转移支付、地方债券、公私合作伙伴关系（PPP）等多种替代的资金来源和融资形式，但是这些新的融资形式能否有效地达到所需要的规模，起到替代的作用，是需要有时间的。目前仍然有城市在沿袭土地财政的旧路子搞城镇化，因此没有某种大刀阔斧的改革举措，要短时期在增加城市人口的同时提高城市发展的质量，也是艰难的。

总的说来，新型城镇化虽然开始启动、开始发轫，但是它的实现却是一个需要20-30年坚韧努力的长期过程。国家有了第一个具有战略意义的新型城市化规划，其意义不可低估。可以理解的是，当前的规划既要描绘新型城市化的原则并强调与传统城市化的区别，又要对到2020年的新型城镇化发展提出具体的阶段性目标和操作性行动，前者要有高度要有理想憧憬，后者要接地气要有问题导向，两个东西合在一起不容易写好。

现在，我们看到规划对新型城市化的蓝图构建及其与传统城市化的区别是清晰和完美的；未来，我们期待看到实现2020年新型城市化目标所需要的强有力改革措施和行动方案。