解读《环境保护法》修订的亮点、难点和遗憾（4）

　修订的遗憾

此次《环境保护法》的修订，虽然解决了许多历史遗留问题，并对环境法律的体制、制度、机制和责任等相关问题进行了很大的创新，但是仍然存在以下遗憾：

一是《环境保护法》没有明确承认和宣告公民的环境权。在环境污染严重的社会背景下，在追求生态文明的时代趋势下，公民的环境权作为世界民主国家公民得以生存和发展的最为基本的权利，其基础作用应当得到特别地突出。而在此次《环境保护法》的修订过程中，在多方学者和社会人士的参与和努力之下，仍然没能将环境权载入此次通过稿，不能不说是一个遗憾。但是，环境权既是一个总体概念，也是一项具体实践。此次《环境保护法》修订专门设立了信息公开和公众参与制度，并且建立了环境公益诉讼制度，从实践上保障了公民的知情权、参与权、监督权和诉讼权。这就表明，虽然此次修订未设置表面上的环境权，却设置了实质的细化的环境权，这将对公民环境权的保障与发展起到积极的推动作用，令人欣慰。

二是环境保护监管体制不顺的局面仍然没有得到理清。我国的资源问题、生态问题和环境问题总体严峻的局面，说明环境保护的监管体制急需理顺。但是，此次《环境保护法》修订对环境保护的监管体制并未做出调整，这说明部门间的利益未能得到有效的协调。目前，如何区分与协调统一监督管理和分工监督管理负责的关系、层次及其直接性与间接性，在执法实践中是一个大问题，如不解决很多先进的环境法律制度、机制将难以在实践之中发挥有效的作用。按照党的十八届三中全会决定的要求，此次进行生态环境保护，中央将成立生态文明改革领导小组，开展生态文明体制建设的改革工作。因此，建议中央在生态文明建设体制改革方案确立之后再行修订《环境保护法》，将新的体制入法。

三是立法结构瘸腿的现象没有得到纠正。1989年的《环境保护法》给环境下了一个大概念，既包括自然资源，还包括生态环境;既包括生态保护，还包括污染防治。但总体来说，该法侧重于污染防治，甚至一些学者基于此认为该法本质上是污染控制法。虽然此次修订《环境保护法》规定了生态补偿等措施，但是总体来说和生态保护有关的自然资源开发利用、林业环境、农业环境、水环境、水土保持等方面规定修改得很少，综合性不足，立法结构瘸腿的现象没有得到纠正。基于《环境保护法》仍然属于全国人大常委会通过的法律，与《水法》、《森林法》、《土地管理法》等的法律层级一样，难以起到统帅这些环境资源专门领域法律的作用，以及没有上升为大环境意义上的环境保护基本法的现实情况。所以，一些学者认为此次修订的《环境保护法》，部门立法的色彩仍很浓厚，可以为环境保护部门提高执法监管能力和实效所用，但对于遵守各领域专门立法的水利、国土、林业、海洋等部门则难以适用。该立法缺陷会造成这样一个后果，即一些制度的设计会存在相互冲突或相互重合的情况，如环境信息公开和环境公益诉讼是否仅针对污染控制领域?对于水资源保护、森林资源保护、土地资源保护等领域的生态破坏行为，行政主管部门和法院能否以已有专门法律为由，不适用《环境保护法》的信息公开和公益诉讼规定?值得进一步研究。

一部法律不可能采纳所有的意见。总体来说，此次修订《环境保护法》借鉴和吸收了国际上一些成熟的、民主的法律制度，譬如环境公民诉讼制度、信息公开制度、公众参与制度等，并广泛吸收了各界学者和实务工作者等人士多年的意见与吁求，因此得到了社会各界的广泛好评。虽然有缺憾，但是还是可以说，此次《环境保护法》修订是一次满足各界期望的、成功的修订。

（作者为国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长，中国社会科学院法学研究所教授）