解读《环境保护法》修订的亮点、难点和遗憾（2）

修订的亮点

从通过稿的结构、内容来看，借鉴了国外环境法的最新发展趋势，平衡了各方面的利益，体现了中国环境问题的实际。总体来看，具有以下亮点：

一是立法理念有创新。此次《环境保护法》修订，不仅提出生态文明的理念，而且规定了相关的法律制度、机制和责任，以及保障生态文明理念的具体实施。此外，为建设生态文明，解决现实的环境问题，还必须在先进的立法理念指导之下，创新环境法的基本原则。此次修订在对传统的环境保护与经济社会发展相协调原则修正的基础之上，明确了经济社会发展与环境保护相协调的环境优先原则，体现了我国经济社会发展的新特点和新趋势，并表明了我国已经具备解决环境问题所需要的经济实力与技术能力，以及党和政府对解决环境问题的决心。与此同时，和前几稿相比，此次《环境保护法》通过稿还确立了一个新的基本原则，即损害者担责原则。这是四审稿的一个重大突破，以前的修改稿强调的仅仅是污染者担责而忽视了生态破坏者的责任，而此次修订则把环境污染和生态损害的责任加以合并，用损害者担责原则予以概括，更为准确、到位。

二是基础手段有加强。环境保护必须加强基础工作，此项基础工作既包括教育与科技，也包括经济投入与社会支持。此次《环境保护法》修订，特别注重教育手段的加强，如将6月5日确定为环境日，而众所周知6月5日也是世界环境日，这势必会使得我国公民的环境保护意识得到进一步提高。同时，环境问题也是一个科技问题，因此，此次《环境保护法》的修订亦十分注重通过以科学研究与技术创新为手段来解决环境问题，从而找到解决问题的抓手。如此法规定，加强环境与健康风险调查研究，加强环境风险评估等。

三是监管模式有转型。法律必须解决现实的问题，而当下的环境问题和1989年《环境保护法》制定时候的情况可谓大相径庭。和以前相比，现在的环境问题既是点上的问题，也是面上和线上的问题。1989年《环境保护法》侧重于点源的控制与点源违法的法律责任追究。20多年过去了，我国经济、社会粗放式的快速发展，使得点源污染之间以及点源污染与社会性排放之间相叠加，导致线上与面上的环境污染问题频发。最近几年越来越突出的流域水污染问题和区域雾霾污染就是最典型的写照，在现在的环境法律法规中难以找到有效解决流域水污染和区域雾霾防治的手段。因此，必须通过区域间的联动、协同、互助及责任分配予以妥善解决。在此次修订的《环境保护法》中，设置了专门条款来规范流域水污染和区域大气污染的防治问题，实现了由点源的控制向区域的协调和联动防治转型，体现了解决环境问题的针对性。另外，对畜禽养殖和屠宰场的设置可能引发的区域性面源污染，此法也做了考虑。值得注意的是，此次修订在环境监管中引入了"许可管理"和"信用管理"的模式。通过许可管理，对排污企业实施排污许可，尽可能合并对企业的审批和环境监管，减轻企业的负担;通过环境信用，那些造成环境污染、生态破坏的企业，将面临降低甚至丧失环境信誉的处罚，从而使其减少或者失去进一步发展的机会。在当下建设公民信用和企业信用的社会大背景下，这一手段有利于发挥公民和企业守法的自觉性，使强制守法变为自觉守法。

四是监管手段出硬招。环境问题现在之所以如此严重，环保部门和其他的一些监管部门的监管不力是主要原因之一，而造成监管不力的主要原因则在于立法所授予的监管措施缺乏强制手段，且实效性不够。此次《环境保护法》修订，授予了环境保护和其他负有环境保护监督管理职责的部门对违法排污设备的查封、扣押权，这对及时解决环境污染和生态破坏的违法问题意义重大。另外，为了保证监管的实效性，在此次《环境保护法》修订中提出了一些协同监管的具体措施，譬如对于环境污染企业，供水部门可停止供水，土地管理部门可禁止向其提供土地，银行则不得给予其授信，进出口管理部门不得给予其出口配额，证券监管部门可限制其上市或已经上市的不得继续融资等。这一系列的措施将不仅有利于促进企业实行绿色生产、清洁生产，也有利于地区经济结构大调整，更有利于我国生态文明建设。此外，此次《环境保护法》修订在借鉴了《水污染防治法》立法经验的基础之上，对于只重经济增长而忽视环境保护的地方政府，规定了区域限批制度，即对环境污染严重的地区，可以暂停审批其环境影响报告书，限制其进一步发展，用限制发展的措施来倒逼地方政府解决区域性的环境问题，倒逼相关企业解决其企业内部的环境问题。另外，对于区域规划未进行环评而开始建设的，新法也作了措施规定。

五是监督参与显民主。首先，此次修订的《环境保护法》中专门设立了信息公开和公众参与一章，体现了环境保护的民主性。基于公众参与必须坚持科学参与的要求，此次《环境保护法》的通过稿还专门规定了信息公开的要求、程序及条件，并对公众参与环境保护的渠道、方式和程序做了原则性规定。由此可见，此次《环境保护法》修订积极响应了党的十八届三中全会关于国家治理应注重发挥社会治理作用的方针。其次，为了监督各级人民政府依法履责、保护环境，此次《环境保护法》的修订中除了规定环境保护地方政府负责制以外，还规定各级政府应向同级人大常委会报告环境保护工作和及时通报重大环境事件的制度，使政府的环境保护工作接受人大的监督，从而通过人大的监督有效地解决地方政府消极履职问题。再次，由于环境保护涉及到千千万万社会公众的利益，为了解决违法企业和地方政府可能发生的不当作为甚至不作为问题，此次《环境保护法》的修订科学借鉴了国际通行的公民诉讼制度，建立起环境公益诉讼制度。和前几稿相比，通过稿放宽了环境公益诉讼主体的资格条件，即在设区的市级以上民政部门登记的环保社会组织，只要从事5年以上环境保护工作且无违法记录即信誉良好，即可以作为原告主体对违法的企业或地方政府提起环境民事或行政公益诉讼，发挥社会监督政府与企业的作用。而且，此次《环境保护法》通过稿还规定了环保社会组织不得以公益诉讼来谋取利益，以避免公益诉讼的混乱或垄断情形发生。上述规定，健全了环境保护的力量架构，政府、企业、社会达成新的角色平衡，从而形成了新的法律秩序。

六是法律责任求严厉。毋庸置疑，法律的强制性在于其严厉性。我国的环境污染形势之所以如此严峻，一个很重要的原因便是法律责任不严厉。此次《环境保护法》的修订，在以下几个方面加强了法律责任的严厉性，让《环境保护法》长出了能够制裁违法行为的"爪"与"牙"：其一，对4种情况规定了行政拘留措施。如未进行环境影响评价就擅自开工建设的污染项目，对其负责人予以行政拘留;对于偷排、暗排的企业，对其负责人及相关责任人予以行政拘留;对于隐报、瞒报或篡改排污数据的企业责任人予以行政拘留;对于造成重大环境污染事故尚不构成犯罪的相关人员亦可予以行政拘留。行政拘留措施的采用具有极大的威慑力，将对推卸责任的企业起到有效的威慑作用。其二，针对发生重大环境违法事件的地方政府分管领导及环境监管机关的主要负责人，设立了引咎辞职制度。即对于那些因监管缺位、越位、不到位，以及其他一些环境行政违法行为而造成重大影响，或者发生重大环境污染事故的地方政府或环境监管机关的相关领导，责令其引咎辞职，从而通过与其政治前途挂钩的做法促使其忠实地履行法律规定的职责。其三，对企业规定了按日计罚的措施，即对于那些责令其限期整改却屡教不改的企业，从责令之日起按日计算罚款，并且鼓励各地方按照地方实际设定罚款的数额，可见罚款上不封顶。这种严厉的制裁措施有利于遏制那些心存侥幸的企业的侥幸心理，并解决违法成本低而守法成本高的问题，做到原则性与灵活性的有效结合。