解读《环境保护法》修订的亮点、难点和遗憾（3）

　修订的难点

此次《环境保护法》修订虽然设立了诸多制度，创立了诸多机制，并明确了相关法律责任。但是，总体来说，还具有以下难点，需要下一步予以解决。

一是生态保护与环境污染防治如何有机协调的问题。总体来说，此次《环境保护法》应当是陆空一体、海陆一体统筹规范，而现实是，修订侧重于污染防治，对于生态保护方面的修改不足。因此，《环境保护法》作为环境领域基本法的地位尚待凸显，生态和自然资源保护领域的缺陷需要在下一步具体的立法中予以弥补。此次《环境保护法》修订仍维持了此前《环境保护法》对于"环境"概念的规定，即环境是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。毋庸置疑，环境的概念是平衡的，可谓体现了各方面的因素。那么，既然此次对环境的概念未能做出修改，为何其条文具体内容却仍然过于侧重于规制污染防治?所以，这表明其结构具有一定的失衡，建议在以后制定行政法规与行政规章时能够弥补这一缺陷。

二是强制措施实施难的问题。众所周知，环保部门仅仅是环境监管部门，让其承担强制措施的实施主体确有一定的难度。如2008年出台的《水污染防治法》，赋予了环保部门拆除违法排污设备的权力，但是已经过去6年了，流域水污染的现象仍然很突出，主要的原因在于一些非法偷排、违法排污的现象未能得到很好治理，而《水污染防治法》虽然赋予了环保部门拆除违法排污设备的权力，但其实施效果并不尽如人意。同样，此次《环境保护法》修订授予环保部门以查封、扣押等执法权力，对于有些个案来说是可以解决执法难的问题，但对于那些大型企业特别是大型国有企业而言，环保部门执行起来可能会有一定的难度。立法授予环保部门执法权力而环保部门却不敢用或不能用，其结果就是环保部门很可能就成为权力机关追究行政责任的对象，或者社会公众提起公益诉讼的对象。因此，在此情况下加强环保部门独立执法能力的建设便显得尤其重要。此外，此次修改，把所有违法企业的关闭权仍然局限于人民政府，不利于提高环境监管效率。而实践中，让环保部门去关闭企业也有难度。下一步可以开展有关授权关闭的试点。

三是公益诉讼需出台细则。此次《环境保护法》修订提出的环境公益诉讼，是对国际环境公民诉讼的借鉴和发展，是中国环境民主的跨越式发展。但是，此次修订忽视了个人的公益诉讼资格。其难处在于，在当前的实际情形下若将个人加进诉讼主体，就会发生因诉讼太多从而导致行政机关产生"诉累"的情况。所以比较稳妥的方式是，先将社会组织纳入诉讼主体范围，待形成新的秩序企业逐渐开始自觉守法，政府逐渐开始严格执法时，再将个人纳入。而且，当前社会组织具备财力和技术的实际条件，而个人往往不具备这些优势，因此这一考虑是有合理性的。此外，《环境保护法》设置的公益诉讼规定比较原则。为什么不细化?因为还需要尝试和探索，如规定得太细，反而会约束这个制度的实施。环境公益诉讼制度的实施，需要解决具体的程序、方法、举证责任分配以及裁决、执行等方面的细节问题。因此，最高人民法院应适时出台环境公益诉讼相关的司法解释，为环境公益诉讼的实施提供制度保障。