中国政治未来走向 （2）

二、全面深化政治体制改革的难点

党的十八届三中全会提出： “全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”三中全会还强调： “紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。”这其实已经明确了中国政治体制下一步改革的目标和方向。进一步深化政治体制改革，将不可避免地遇到以下难题：

第一，在中国现代化进入一个新阶段后，如何“推进国家治理体系和治理能力现代化”？

1986 年，邓小平在谈到政治体制改革时曾指出： “我们政治体制改革总的目标是三条： 第一，巩固社会主义制度；第二，发展社会主义社会的生产力； 第三，发扬社会主义民主，调动广大人民的积极性。”可以说，30 多年来，我们的政治体制改革一直是围绕着实现这三大目标进行的，而且也达到了预期的效果。但现在，我们的改革进入深水区，进入攻坚阶段。现实充分表明，“发展起来以后的问题一点不比不发展时少”，政治体制改革面临的任务比以往更重。

十八届三中全会提出要推进国家体系和治理能力现代化，明确了下一阶段政治体制改革的目标。但如何实现这一目标，我们只是点了题，并未破题，更谈不上解题。目前，学界似乎对字面解读感兴趣，喜欢分析从“管理”到“治理”这两个概念“一字之差”的意义，而未能触及问题的实质。现在考察中国的国家治理体系问题，不能单纯从字面上解读，而应该看到，当中国进入全面建成小康社会的新阶段，治理国家的难度更大了；当中国以更加开放的姿态融入全球化过程之后，国家治理受外界影响更大了；当明确市场在资源配置中起决定性作用之后，政治体制改革受经济改革的掣肘更大了。

实现国家治理体系和治理能力的现代化，目标更高、内容更全。它不像上个世纪80 年代配合城市经济体制改革、90 年代为建立社会主义市场经济体制、21 世纪初为建立服务型政府而进行的政治体制改革，它要服务于实现国家治理体系和治理能力的现代化。国家治理体系涉及内容是多方面的，包括政治经济文化社会生态、改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各方面。因此，下一阶段改革“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性”，这将直接考验党领导政治体制改革的能力，也将直接考验党和政府治理国家的能力。

实现国家治理体系和治理能力的现代化，必然要调动不同治理主体的积极性、主动性和创造性。在国家治理体系中，执政党、政府、人大、政协、社会组织等都是治理主体。这里又必然涉及国家权力的分割问题，即国家权力要在党和政府、中央和地方、政府与市场、政府与社会之间进行科学界定，明确各自的边界。中国国土面积如此之大，人口如此之多，治理主体如此之宠杂，以往改革积累的矛盾如此之复杂，加上社会转型速度又如此之快，决定国家治理的难度比其他国家要大。因此，实现国家治理体系和治理能力现代化，将是未来五年、十年、甚至更长时间，中国政治体制改革的难题。

实现国家治理体系和治理能力的现代化，必须走法治化道路。改革开放以来，虽然我们已经建立了中国特色社会主义法律体系，实现了从法制不健全到比较健全的飞跃。但目前，保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全，有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在；关系人民群众切身利益的执法司法问题还比较突出；一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法严重损害国家法制权威。这说明，法治建设还任重道远。比起法律体系的建成，建成法治国家、法治政府和法治社会的任务更加艰巨。如果说我们实施依法治国战略，过去的重点在“法”的健全上，那么现在的重点转移到“治”的能力和水平上。

第二，当市场经济在资源配置中起决定性作用后，政府职能如何转变？

十八届三中全会强调： “经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”这里明确的是经济体制改革的重点，但核心却指向了政治体制改革，因为处理好政府与市场的关系，必然涉及政府体制改革、政府职能转变等政治体制改革的内容。

实事求是地讲，中国35 年经济政治体制改革的过程，就是逐步从传统计划经济体制走向社会主义市场经济的过程，就是政府逐步简政放权、转变政府职能的过程。面向未来，正确处理市场与政府的关系，必须着力解决最基本的三个问题：

一是如何明确市场与政府在资源配置中的边界，完善市场经济体制？ 具体包括：如何通过体制改革建立规范的市场秩序，消除以不正当手段谋取经济利益的现象？如何促进生产要素市场的发展，既防止出现要素闲置，又防止出现大量有效需求得不到满足的情况？如何建立统一的市场规则，防止部门保护主义和地方保护主义泛滥？ 如何保证充分的市场竞争，促进优胜劣汰和结构调整？为此，我们必须弄清楚一个基本常识问题，即在市场经济条件下，市场该干什么、政府该干什么？我们现在已经认识到，在市场对资源配置起决定性作用之后，政府的主要职能是：经济调节、市场监督、社会管理和公共服务。但政府要真正“到位”，既不“缺位”，也不“越位”、“错位”，还需要进一步深化政治体制改革。

二是如何通过深化行政体制改革，着力简政放权？中国走向市场经济与西方国家走向市场经济的路径不同，中国是从计划经济走向现代市场经济，西方国家是从自由竞争的市场经济走向现代市场经济。因此，中国走向现代市场经济的过程是简政放权的过程，而西方走向现代市场经济的过程是不断赋予政府权力的过程。给政府更多的权力和剥夺政府已有的部分权力，差别甚大。这是为什么中国简政放权十分困难的原因，也是中国取消和下放行政审批权十分困难的原因。因此，在中国，政府既是推动改革的主体，也是改革的客体；既是改革的动力，也是改革的阻力。继续深化改革，政府必须进行自我革命，必须积极推进政府向市场放权，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用；推进政府向社会放权，更好地发挥社会力量在管理社会事务中的作用； 推进政府向地方和基层放权，切实发挥中央和地方两个积极性。

三是政府职能如何转变？在现代市场经济条件下，政府必须完成从“全能政府”到“有限政府”，从“管制型政府”到“法治政府”和“服务型政府”的转变。要实现这种转变，我们必须通过政治体制改革实现政府职能向提供优质公共服务、科学管理社会、维护社会公平正义转变；实现政府机构及人员编制向科学化、规范化、法制化转变；实现政府运行机制和管理方式向规范有序、公开透明、便民高效转变。这些转变中的任何一个转变都不是一件容易的事情，都需要革命性的变革。

第三，如何把权力关进笼子里，如何让权力在阳光下运行？

公共权力的腐败问题是一个世界性难题，也称为政治之癌。当今世界，没有哪一个国家像中国这样对腐败如此痛恨，没有哪一个国家像中国这样对反腐败如此之重视，也没有哪一个国家像中国这样惩治腐败的力度如此之大。党的十八大以来，我们党提出“老虎”、“苍蝇”一起打的惩治思路，仅一年多时间就惩治了十多位副部以上的官员。然而，腐败问题仍然是影响党群关系和政府公信力的最重要因素，也仍然是中国经济社会发展遇到的一个重大障碍。

为什么腐败如此猖獗，如此难以治理？原因极为复杂。根本的原因是法律不健全，权力制约机制和监督制度不完善。因此，十八届三中全会提出，要“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。”这表明，我们党已经有了治理腐败的明确思路，也展示了我们党治理腐败的决心和信心。但下一阶段，治理腐败仍然充满许多难题：

一是如何把权力关进笼子？权力有自我膨胀的特性。不受制约的权力必然产生腐败，这是世界公理。如何根据中国国情和过去积累的宝贵经验，参照国外有效做法，对关权力的笼子进行“私人定制”，防止权力向资本、权贵等少数人手中集中，防止权力的异化？权力的笼子谁来设计、谁来制？ 笼子的钥匙掌握在谁手中？ 这是解决权力制约和权力监督首先要解决的问题。

二是如何让权力在阳光下运行？要确保人民赋予的权力在阳光下运行，政务活动必须公开、公平、公正，公开是前提。政务不公开，信息不对称，群众无法进行监督。政务公开应该是一种常态，当前国内不少地方和部门设立“政府开放日”，这是一件好事，说明我们的政务公开有了一个良好开端。但政务公开不能仅仅靠“政府开放日”，而应该把它变成一种制度。还需要说明的是，政务公开并不意味着政府的一切信息都必须公之于众，在此方面，我们必须建立健全的制度，弄清楚哪些东西应该公开，在什么范围公开，在什么时间公开、通过何种方式公开，使一切有章可循。

三是如何让监督起作用？公民的广泛参与是监督与制约行政权的重要力量，如在政府行政决策、行政执行、以及行政调解等环节邀请公民参与，既能使政府的决策更好地反映民意，也体现了政府决策的合法性。当前，我们提出要构建“阳光政府”，这无疑需要完善公民监督体系。要加强宣传和教育，提高公民的监督意识。要畅通监督渠道，保护公民的监督权利。

第四，如何加强协商民主建设？

协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，它与票决民主相结合，形成了中国特色社会主义民主政治的特色。十八届三中全会提出，要推进协商民主广泛多层制度化发展。但国内学者和政要对协商民主并没有给予足够的重视，有的认为协商民主在中国早已有之，继续推行即可。有的把人民政协的政治协商等同于协商民主，主张协商民主仍然要局限于人民政协之内。我国有协商民主的传统，协商民主的实践也积累了不少的经验。但现阶段我们强调加强协商民主，绝不是重复以往的做法。

——推进协商民主的环境变了。我们必须在社会主义市场经济体制下，在整个国家治理体系的框架内，在社会阶层多样化、利益诉求多元化的条件下，在积极推进中国特色社会主义民主进程中，来深入思考如何推进协商民主这个问题。

——协商民主的内容更丰富了。协商民主不能仅仅等同于政治协商，协商的内容涉及经济社会发展所有重大问题和人民群众的切身利益，协商的范围扩展到全社会。立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商成为协商民主的主要框架。

——协商的程序更复杂、形式更多样。民主协商不仅体现于决策之前，也体现在决策实施之中。十八届三中全会明确提出要“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道”。仅就人民政协的政治协商而言，就有专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等多种形式。

因此，在全面深化改革的过程中，如何加强协商民主制度建设，推进协商民主的制度化、规范化、程序化？如何构建程序合理、环节完整的协商民主体系？ 如何规范协商民主的内容和程序？ 如何拓展协商民主形式？这是中国下一阶段民主化进程必须面对和解决的问题。

第五，如何发挥网络参政、网络民主和网络监督的作用？

当今世界正进入社交媒体( 如微博、微信等)迅速崛起的时代。截止2013 年上半年，我国网民有近6 亿人，手机网民有4． 6 亿人，其中微博用户达到3 亿多人。网络成为民众了解各种信息，进行参政议政和民主监督的主要形式，网络成为政府电子政务的主要形式，网络也成为国家治理的主要手段。

仅就电子政务来说，世界各国的实践表明，电子政务在确保提高人民的生活质量和实现长期、公平的发展方面能起着非常重要的作用。而提高服务质量的关键还在于政府能够不断地改进管理和运行水平，积极开展合法、有效的公共治理。据此，《2012 年联合国电子政务调查报告》明确提出，政府部门要利用社交媒体在公众中推广电子政务的使用，提高公共服务质量，利用社交媒体降低成本，努力使社会各个群体都能通过这种方式享受到电子政务的服务。

目前，国内学者和政要认为，借助互联网社交媒体改进公共治理，促进官民沟通，是当前成本最小、风险最低的政治体制改革举措。互联网等社交媒体是一把双刃剑，用得好，对推进政治体制改革有促进作用，否则会带来很多矛盾和问题。从好的方面讲，互联网对于实行政务公开，开展群众监督，促进公民民主参与会提供许多便利条件。从坏的方面讲，如果管理不当，会出现信息失真、监督错位、参与失序等问题。

面对传播快、影响大、覆盖广、社会动员能力强的微博、微信等社交网络和即时通信工具用户的快速增长，执政党该如何利用网络了解民情，掌握民意？广大民众该如何利用网络参政议政，实现自己的民主权利？政府应如何运用信息和通讯技术工具来优化法律框架，健全规章制度，加快机构重组，明确业务办理程序，做好人力资源开发，从而顺应公民新的需求，接受新的挑战，真正做到以公众为中心来提供服务？如何加强网络法制建设和舆论引导，确保网络信息传播秩序和国家安全、社会稳定，已经成为我们深化政治体制改革必须面对的突出问题。