国家治理现代化的若干问题（上）（2）

◆统治与治理的主要区别

从社会管理到社会治理，从国家统治到国家治理，是重要的理念创新和转变。统治和治理有什么区别呢？

一是权威主体不同。统治的权威是单一的，就是国家公共权力，在我们中国包括党和政府，因为我们党也是核心权力部门。而治理的主体可以是国家公共权力，也可以是社会组织、民间组织、企事业单位、基层社区组织、公民，换言之，治理的主体是多元的。原来我们讲社会管理，现在讲社会治理，按照字面的理解，社会管理就是政府对社会进行管控。但这么多社会事务，政府一家肯定管不过来。厦门有一些社会治理做得很好，例如“美丽厦门，共同缔造”，就是把居民、社会组织都动员起来，官民共同来治理社会。只有广泛的公民参与，才能营造官民共治的格局。

二是权威性质不同。政府的行为带有强制性，公民必须服从，不服从可以依法处理，国家就是合法垄断暴力的工具。治理的行为可以是强制的，但经常不是强制的，是自愿的，或者说大量是自愿的。许多社会问题光靠强制解决不了。如果换一种手段，大家协商，两厢情愿，问题就可能解决了。

三是权威来源不同。政府权威的来源就是法律，法律没有授权，政府是不可以作为的。治理的来源可以是法律，但大量是社会契约，不一定是国家法律。比如村规民约、自治章程，这些不是国家法律，但它们有约束力。按照社会契约对社会事务进行管理，这就叫作治理。

四是权力运行向度不同。统治和治理的运行方向不同。统治作为一种权力，运行的方向是自上而下的，简单来说就是我命令你服从。治理的方向可以是自上而下的，但更多是平行的，要协商，大家商量着办，双方是平等的。比如我们现在倡导协商民主，但对协商民主就有两种不同的理解。一种就是居高临下地听听意见，这不是协商民主，至多是咨询民主。协商民主是平等的，当我们在协商的时候，主体之间是平等的，都是为了推进国家民主法治，都是为了某一个地方的公共利益。前者属于统治行为，后者就是治理行为。

五是作用范围不同。治理的范围要远远大于统治的范围。统治的范围就是政府权力能够到达的地方，这就是它的范围。而治理的范围远远超越统治的范围。比如在国际领域，要是政府的权力超过了国界，我们就说你是霸权。但是现在很多事务又需要各个国家来协作，特别是气候变化，哪一个国家都很难改变这种现状，只能靠全球各个国家共同努力。所以我们可以有全球治理，全球治理又是一个特别重要的概念。

对内也是这样，有一些社会事务，政府不能干预，权力不能无所不及。尤其是经济事务，市场经济后企业是主体，只要企业不犯法，政府不能干预，要是干预了，企业就可以按照相关国家法律进行诉讼。但是企业内部需要治理，所以我们提倡公司治理，但不会说公司统治。总之，治理的范围远远大于统治的范围。

◆现代国家治理体系是什么？

十八届三中全会《决定》提出国家治理体系的现代化，也提出了国家治理能力的现代化，把它们合在一起叫作国家治理的现代化。

国家治理体系就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序，包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序。政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系。国家治理体系是一个大体系，在下面有三个次级体系，最重要的就是政府治理、市场治理和社会治理。国家治理体系也是一个制度体系，分别包括国家的行政体制、经济体制和社会体制。

国家治理涉及三个基本问题，谁治理、如何治理、治理得怎么样。这三个基本问题换成另外一个说法就是治理的三大要素，即治理主体、治理机制和治理工具，这三个要素最后的目的就是改善治理效果，治理效果取决于这三个要素。

政府治理现代化，就是要在这三个要素上做文章，第一个是官员的素质，第二个是政府治理机制，第三个是新技术。这三个要素共同决定着治理的效果。

十八届三中全会提出的目标是推进国家治理现代化。国家治理体系现代化的标准是什么？这个标准非常重要。这个标准谁制定，谁就是掌握了话语主动权。主要的标准有五个。

一是制度化，公共权力运行的制度化和规范化；二是民主化，公共治理和制度安排必须要保障主权在民或者人民当家作主；三是法治，宪法和法律成为公共治理的最高权威；四是效率，国家治理体系应当有效维护社会稳定和社会秩序；五是协调，现代国家治理体系是一个有机的制度系统。上述三个不同的体系要相互协调，每一个子体系里各个部分要相互协调。

总的来说，在这些标准中民主是现代国家治理体系的本质特征，它是区别于传统国家治理体系的根本所在，所以现代国家治理也常称为民主治理。为什么说民主是国家治理体系的本质特征？因为现代政治是民主政治，无论哪个国家，至少从形式上和法律上讲，人民当家作主，人民是主体。如果离开这一条标准，传统治理和现代治理就难以分清楚了。

为什么还要提出国家治理能力的现代化？国家治理体系和治理能力的关系是什么？《决定》讲了两个现代化，治理体系和治理能力的现代化。国家治理体系和治理能力简单来说是指一个国家的制度体系和制度执行能力。国家的治理体系和治理能力是一个有机的整体，推进国家治理体系的现代化和增强国家的治理能力，是同一个政治过程中两个相辅相成的方面。只有良好的国家治理体系才能提高国家的治理能力。只有提高国家治理能力，才能充分发挥国家治理体系的效果。

（作者为中共中央编译局副局长，本文根据作者在华大讲堂的演讲录音整理，未完待续。）