把权力关进制度的笼子

2004年国务院公布了《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称“纲要”)，确定了建设法治政府的目标。纲要的提出，可以说是依法治国的集中体现。纲要反映了中国依法行政实践的发展成果，对此前的经验进行了总结，明确规定了全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施，是推进我国社会主义政治文明建设的重要政策文件。

《纲要》颁行十年来，各地坚持把推进依法行政、建设法治政府作为改革发展的关键环节和重要工作来抓，积极探索，开拓创新，狠抓落实，做了大量扎实有效的工作，取得了比较显著的成绩。各级行政机关依法行政的理念和意识明显增强，运用法律手段处理经济社会事务的能力不断提高，行政管理体制改革稳步推进，法治政府建设步伐不断加快，为全国经济社会又好又快发展创造了良好的法制环境。

党的十八届三中全会提出推进法治中国建设，这是要打造依法治国的升级版。法治中国建设的关键和难点依然是法治政府建设。坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子是下一阶段依法行政和法治政府建设的重点。

把权力关进制度的笼子里，是一个非常形象而贴切的比喻，已经全民皆晓。建立制度，按制度办，人们就可期待得到预期的结果;按制度办，行使权力者就不能滥用或懒用权力，就能建立起良好的秩序，遏制腐败产生的可能。当前，在加强反腐斗争力度的时候，使之不敢腐的高压反腐态势正在形成，但是，要达致不能腐，也即把权力关进制度的笼子里，则相关的各方面制度建设还需要大大加强。

不同性质的权力，可能有不同的制度笼子，当然也有相同的或相似的笼子。对行政权力而言，最重要的制度笼子，也就是相同的笼子，应该是行政程序法治。因为，要使实体目标的确定和实施不发生错误，不产生滥权或懒权，其基本保障在于程序。对行政权力而言，实体目标可能是因行政领域和地方领域的特性而多种多样，难以合一，但权力的行使过程，行使权力的程序、原则和制度，却是可以统一的。比如，权力的行使都需要有一定的实体目标，但这些实体目标能否正确确立，即能否正确决策，必须遵循法定的决策程序。再如，行政处罚的实体处理极为多样，但都须遵循正当程序，在执行时都须裁执分离。程序是实体的保障，不仅行政如此，司法公正也同样要依靠程序。其实，行政程序从某种意义上说，与司法程序有同质性。所以有人说，法治，就是程序之治。

在行政权力的行使中，最常用最重要的大概就是决策。各种权力的行使过程，就是由不同内容、不同层次、大大小小的决策所组成。为了保证重大决策(包括制定规范)不致出错，就必须遵循重大决策程序：公众参与;专家论证;风险评估;合法性审查;集体决策，而不能是简单的首长决定。见《国务院2013年工作规划》。我们检查一下某些重大决策的失败或失误，几乎都与不严格按此程序决策、仅靠拍脑袋作出有关。把决策程序制度化，严格按照上述程序决策，可以说，基本上才不会出错，并能堵住权力寻租的可能。

作出决定和正确高效地实施，都要遵循法定的正当程序。构成正当程序的基本支撑，或者说程序正义的底线，是公正、公开、参与和效率。

第一，公正。做出决定、执行、落实，都涉及到具体的部门、单位和人，这当然是多种多样的，但有一个共同的要求：作决定者必须和被处理的人和事没有利害关系，必须位处中立，平等对待当事人，无偏私行使权力，这样才能是公正的。在行政实务中，常常以就近、方便、熟悉为出发点，这就易于产生偏私，至少人们会以偏私来猜测或怀疑。权力行使者必须能公正行使权力，这是对任何权力行使的最基本要求。例如：常见报道，修建高速公路组成公司，董事长由交通厅长兼任，这就十分危险。可以说，这是一种管理思维，从管理的角度考虑，觉得这样做，管起来不是更方便吗?而却没有考虑这样做的另一面，即可能导致不公正，且有出现寻租的危险性。此类例子极多。所谓的“高危人群”，常常是在这种情况下产生的。与之相反，我国《行政许可法》规定的部门规章不得设定行政许可，其理由正在于规章如果可以设定许可，就使规章制定部门既当运动员，又当裁判员，这就可能导致不公正。实践证明，这一规定是十分正确的，这就是法治思维，行政审批制度改革正是建立在这一基础上;而且，目前审批制度改革之难，正是基于这种部门利益难以制止。也正因此，《公务员法》中专门对回避问题作了规定。

美国的行政法法官制度，就曾经历过这样的过程。先是行政法法官设在各部门内，人们质疑，由这些人来解决本部门与相对一方的争议，能公正吗?后来就改为行政法法官的奖惩任免由各州人事部门统一管理。但后来人们又提出质疑，行政法法官与其他部门官员同地办理，必将受到影响，能公正吗?于是有的州就改设行政法法官办公室，单独办公。这就是追求公正、不断改革制度的结果。

自己不能当自己的法官，这是规范权力，使权力得以公正行使的重要原则。此外，公正原则还体现于其他要求，必须形成为制度，例如在权力行使的链条中，各个环节必须适当分离，相互协调、相互制约，如在裁决与执行中，必须坚持裁执分离。《行政处罚法》规定这一原则后，取得很好的效果。监督与决策、执行要相互协调、相互制约，同样要贯彻分离原则，不能自体监督，等等。按上述规则设置各种具体的程序制度，才能将权力关进真正的制度笼子。