应当赋予农民怎样的财产权利？

党的十八届三中全会提出: 要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多的财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制。其中，“赋予农民更多的财产权利”的提法既是众望所归的“亮点”和“新意”，亦是破解当前农村改革、土地流转、城镇化发展动力的重要突破口。但是，应该赋予农民怎样的土地财产权利，以便“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，并完善城镇化健康发展体制”呢？这当中，既有对土地产权权利分层次赋予的“产权分配与集中”问题，也有赋予形式和机制的创新问题，许多未竟的改革亟待探索。

我国幅员辽阔、各区域情况差异较大的国情决定了：“赋予农民更多的财产权利”不可能是一个一劳永逸的过程，没有多种出路的相互比较、借鉴，而希望通过某一种“赋权”模式来达致农村土地产权制度改革的总体目标，改革可能面临一窝蜂、高成本、低收益的结局。我们在思索农村土地产权制度变革方向之前，不妨简单回顾一下我国对土地财产权权利的基本规定：

新中国成立后，1962年的《人民公社条例》和1982年的《中华人民共和国宪法》，消灭了城乡之间一切的私有土地。前者把农村宅基地和自留地收归集体所有，后者把城市私宅之下的土地收归国有。两种土地，权利不同，价格不同。国家垄断城市建设用地一级市场，放开土地使用权的二级市场。城镇的国有土地可经招拍挂程序自由流转，也可抵押；集体土地若想流转为非农用地，只有国有化一途（近年来有一些地方进行了各种集体土地流转试点，但一来规模总体来说较小，二来还是受到种种限制，比如宅基地严禁转让给城镇户口）。农民只有耕地承包权，农民占有的宅基地为一户一宅，宅基地免费获得，无偿使用，农村集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租于非农建设，农民只有有限的土地权利。土地如何使用，国家要进行用途管制。

这个基本的制度国情说明，赋予农民更多的财产权利和农民需要什么样的财产权利之间，仍有相当的制度距离和制度创新空间。现行农地制度的产权特征可以描述为一个两权分离的双层构架：即土地的归属权（集体所有权）和土地的实际利用权（集体共用和农民个体私用）并存。那么，进一步的改革我们究竟能够提供怎样“更多的财产权利”给农民呢？这和农民所需要的财产权利之间究竟能否“供求平衡”？仔细阅读三中全会的表述，我认为以下几点必须给予重视：

1.耕地、宅基地和村集体建设用地的财产权是不是都要赋予农民个人

从现阶段情况看，赋予财产权的“承包使用权”流转是制度范围内可操作的重要途径，而所有权必须仍旧坚持集体所有，但可以凭借土地集体经营的收益按确权比例让农民分享红利。也就是说，耕地的承包经营权、宅基地的使用权和村集体建设用地的使用权可以在一定期限（如30年）或延长期限（如60年）的基础上赋予农民或农户，并允许农民或农户在这个期限内流转，但在期限到期之日前应让最初赋权的这个农民或农户本身有权收回，这可以避免土地流转之后带来土地兼并的后果。主要也可借此防止城市工商资本下乡搞与农业发展和农民富裕无关的“圈地运动”。现在的困难是，土地流转时，是让农民个体分散出让流转还是以“组团”或“集体”形式让土地在更大规模和更大范围流转？这就要根据“地利”（是否有规模化的土地可以流转）、投资者资金规模和“人和”（农村居民之间的利益关系）灵活安排。可以肯定的是，集体出让谈判能力更强而农民个体分散出让则谈判能力相对弱，从长远的土地红利获取来看，有条件的地区应坚持土地集体出让、规模化经营、收益按确权比例让农民分享红利。所以，三中全会关于“赋予农民更多的财产权利”的表述不是让土地财产权利一放了之，而是在农村土地集体所有制框架内有收有放。这个决策是和土地是农民最重要最基础的保障财产相联系的，不能只强调流转而不体现归属关系的持久性。如果没有集体所有，这一点就不可能保障。

2.赋予农民更多的财产权利应注重土地财产之上的产业化配套

三中全会的表述中，在赋予农民更多的财产权利之前，特别提及要“要加快构建新型农业经营体系”，也就是说土地、宅基地是保底财产，发展相关产业、夯实农业经营体系才是根本。毕竟，中国各省市区都存在相当一部分土地肥沃程度和土地生态环境并不富裕的农村地区，坐等地利绝对不可行。土地之上若没有产业，这些地区要谋求发展农民、富裕农民仍旧难以实现。所以，地利条件并不优越的农村地区进一步土地财产权利的确权需要注意：不应只是划定农民拥有的财产权利范围，而应考虑土地和相关产业的综合效应。通俗地说，就是确了权，就要“办事儿”（让农民搞产业化），不能等、靠、要；养懒汉、靠天吃饭则只能带来贫穷。因此，确权和农民的产业化承诺应该一体化，不能为确权而确权。

3.探索与农村集体所有制的土地财产占有模式相适应的“多点多级”农地产业经营模式

实践经验表明，不同区域的土地资源禀赋、产业特征和发展阶段存在一定差异性，要按照多点多级梯次发展的思路，突出赋予农民财产权利和农业产业化经营方式的多样化举措。总体而言，要尽力发挥集体所有制和农业合作社的最大生产潜力，找到适合各个地区农村集体所有制统筹、农户（民）分散经营、企业化带动合作等新模式，注重发挥基层社区对农户联合经营的带动作用，扭转小农经济长期的生产力低下状态。各地区利用土地谋发展的过程不求统一步伐，但求各具特色：功能、产业、资源上形成互补互动格局，有时未尝不是一种“梯度”发展的选择。