以法治统合反腐制度体系

十八大以来，党和国家在反腐败方面的一个主要思路，就是加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。这是对权力与制度关系的形象概括，是马克思主义权力观的生动写照。把权力关进制度的笼子里，就是把权力运行纳入制度轨道，用制度监督、规范、约束、制衡权力，保证权力正确行使而不被滥用。这些年来，我们在用制度监督制约权力方面下了很大功夫，做了不少努力，但离“把权力关进制度的笼子里”的要求还有很大差距。一些权力游离于制度的制约监督之外，违规用权、违反制度现象大量存在，权力滥用、以权谋私问题突出，严重腐败案件时有发生。究其原因，还是在于笼子本身不够完善。

制度主要应该由法律提供。按照法治的基本原理，围绕制约公权、保障私权所形成的国家法律制度体系，其科学性、完备性、严密性、有效性都是其他制度和社会规范所不具备的。因此，加强权力制约与监督，把权力关进制度的笼子里，最终还要是依赖法治。

要从法治层面来强化反腐败制度体系，至少应当做好四个方面的工作

要从法治层面来强化反腐败制度体系，至少应当做好四个方面的工作。一是将经过实践证明了有效的反腐倡廉党内规章制度和有效做法及时转化为国家法律，并以国家强制力保障实施。例如将党员领导干部财产申报方面的制度上升为国家公职人员财产公示或申报法律，扩大监督面，增强强制力；也可以考虑把中国共产党的巡视工作条例与中国的《监察法》进行有效的对接，在法律中增加规定巡视工作的内容，明确要求各地巡视组都必须将发现的问题公之于众，并且明确发现问题的整改程序，制定严格的处罚措施。

二是注重权力制约与监督方面的国家法律法规与党内规章制度的协调配合，发挥制度合力。例如将党内纪检机关案件查处方面的制度与国家检察机关惩治职务犯罪和腐败案件的法律法规协调配套起来，以法治的方式统合二者，一方面形成二者的合力，另一方面也防范出现冤假错案、侵害合法权利的现象。

三是更加注重发挥程序的作用，用法律程序来制约和监督权力运行。程序是法律之所以能够对权力起到制约和监督作用的根本。是否通过程序来规范权力也是人治和法治最为根本的区别。现代法律程序是通过理性方式所提炼出来的处理事情的程式、方法，能够有效地避免利益、偏见、情感等因素的干扰，从而更加公开公正。所以人们说程序的意义就在于能够使得正义以人们看得见的方式实现。因此，无论是党内制度建构还是国家法律体系，都应当充分发挥程序在权力制约和监督中的作用。

四是通过法律的方式明确界定权力的性质、边界及责任。这是权力制约和监督的前提性条件。在权力的性质、边界和责任界定方面，现有的法律体系还存在不少模糊之处或者漏洞。国家政权的各个机关、机构、组织分别拥有何种权力，例如人大和人大常委会等立法机构的权限界定、国务院各部门等行政机构的权限界定、中央与地方之间的权限界定等，很多重要的权力边界并不清晰。我国政治体制改革过程中发挥重要作用的“三定方案”在法律性质上是不清楚的。而且，党的各级组织和部门，其权力界限也需要通过党内法规的方式加以明确，并且要与国家宪法法律所确定的政权体制相协调。只有权力边界清晰了，惩治腐败、责任追究才能够有的放矢。

通过法律的方式确保反腐败机构享有相对独立的地位

在反腐败的实践中，我国逐步形成了党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与的具有中国特色的反腐败领导体制和工作机制。在权力制约和监督体系中，负责反腐败和廉政建设的专门职能机构，主要有中国共产党纪律检查机关、国家司法机关、政府监察机关和审计机关以及国家预防腐败机构。这些反腐败的专门机构承担了预防和惩治腐败的主要工作任务，发挥了重要作用。

法治化的反腐败制度体系，要求这套领导体制和工作机制按照法治的轨道开展工作，特别是负有专门制约和监督职能的机构应该具有相对独立的地位。从世界各国反腐败的经验来看，独立的监督机构至关重要。联合国《反腐败公约》也把独立性定义为国家反腐败机构的重要特征，强调这对于其有效地履行职能和免受不正当的影响具有重要意义。因此，通过法律的方式确保反腐败机构享有相对独立的地位是权力制约与监督法治化的关键所在。上述我国的反腐败专门职能机构中，国家司法机关、监察机关及审计机关的独立性地位，虽有法律的明确规定，但是实践中受到各种体制机制因素的影响，其独立行使职权并没有充分的保障。党的纪律检查机关在很多时候，其相对独立的监督职能也没有得到充分发挥，现实政治实践中所谓“一把手”的权力缺乏有效监督，也从反面证明了这一问题的存在。

十八大以来，在权力制约和监督体系的构建方面，按照依法治国、依法执政的要求，采取了一系列举措强化了反腐败专门机构的独立性。十八届三中全会《决定》要求，改革党的纪律检查体制，健全反腐败领导体制和工作机制，推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导等等。在国家司法机关方面所进行的一系列改革，如改革司法管理体制，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，也都是强化国家司法机关依法独立行使职权的有效举措。这些改革举措的贯彻落实，将会大大提高权力制约和监督工作的力度，有效防止腐败蔓延。同时，在各专门职能机构独立性增强的前提下，还要按照法治的要求强调各专门职能机构之间的相互配合、相互制约，各自恪守权力边界，防止出现监督者无人监督、监督者自身腐败的情况出现。这对于权力制约与监督的法治化而言意义重大。