[人民论坛]反腐制度之笼的“活”与“威”

为什么把权力关进制度的笼子这么难？为什么总有权力凌驾于制度之上的现象不断出现？这些问题需要深入思考、研究和探讨。

习近平总书记在第十八届中央纪委二次全会上的讲话中严肃指出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”，并提出把权力关进制度的“笼子”。然而，党政机关“把权力关进制度的笼子里”并不是一件容易的事情。

权力是公共的，又叫公共权力，应该为公众服务并谋取福利。但是现实生活中却出现了行使者拿公共权力为个人谋取私利的反公共性质的腐败行为，轻则行贿受贿、营私舞弊，重则横行乡里、祸害百姓。因此，如何管住权力就成为民众政治生活和执政行为中的大事。若不加大制约和惩罚力度，任其泛滥，将严重危害政治稳定和国家安全。

为权力定制合适的制度

公共权力是指处于政治系统的某些人或某个人将自己的意志强加于他人的一种力量体现或能力。它的核心要素是能力或力量，强制性是其最显著的特征。由于政治权力是一种公权力，具有巨大的影响力，如果缺乏制度的约束，这种公权就变成私权，出现权力家族化、近亲化，从而导致以权谋私、贪污腐败的问题，因此，需要为权力定制合适的制度。

第一，全方位明确权力界限。目前我国已经开始了一场深得民心的反腐斗争，但是反腐败不仅仅是一场廉政风暴，长远看必须是一项常抓不懈的工作，而且必须常态化、制度化、法制化。为了从根本上降低腐败出现的可能性，必须建立起防止权力滥用的制度。这就要求在为权力定制制度的过程中，对权力的内容、适用范围、适用对象、适用程序和权力边界，以及权力使用不当应受到的处罚等作出明确的规定，不允许有任何半点越权出界现象出现。这样，权力就有了明确的界限，进而从源头上起到约束和监督权力的作用。

第二，让人民参与制度的制定。必须给人民参与制定制度的权利，放活人民的权利是制约权力的根本之策。制度或政策在形成过程中，如果没有人民的参与，只是少数人制定，无论制定制度的人多么高尚，能力多么强，都不可避免会出现局限性。一是利益的局限性，参与者总会从自己的利益立场出发，考虑自身利益的最大化，而多数没有参与制度制定的人利益受损；二是知识能力的局限性，公共政策和制度的制定，需要有广泛的知识，而每个参与制定制度的人都受到自身知识和能力的限制，制度缺陷就不可避免；三是受到信息的局限，任何一项政策的实际需求总是来自社会的实际需要，代表公众实际利益和要求的政策总是从民间社会首先萌发。且任何公共政策总是涉及广大民众的，公共政策应是以保护他们的起码利益为目的。只有让人民参与进来，才能最大限度地避免上述局限性。

第三，为权力定制的制度要适当。为权力定制的制度也要宽松得当。如果制度太宽，把权力关进去意义也不大，因为把权力关进去的目的是限制权力，如果关进去以后权力仍然可以肆无忌惮地“自由”活动，就和没关进去区别不大；如果制度太严或太窄，权力不能很好地发挥作用，消极怠工，无所事事，或者干脆不作为，权力的积极性又被限制住了。

激活已有的制度并形成制约权力的制度之“笼”

为权力制定合适的制度很重要，但是激活已有的制度更重要。目前我国防治腐败的法律法规种类繁多，各种法律、规章制度多达1200余件，但是为什么就没有遏制住肆虐的权力？

第一，激活已有的制度。如此之多的制度却始终难以困住权力这头猛兽，问题在于制度是死的，没有被真正激活。让制度活起来指的是让制度富有生命力的“活”，而不是灵活易变的“活”。灵活易变的“活”隐含着一种意思，就是不同情况下，看执行制度的人的意思是什么，管制度的人的意思怎么样，制度也就跟着怎么样。在这个意义上，制度是“活”的，但是这种“活”法是必须要抵制的。让制度活起来是指制度真正履行自身的功能，执行制度要严格按规定的程序，不能掺杂领导者个人的因素，无论什么人在制度面前必须平等，严格执行制度，维护制度。

要让制度真正活起来，首先，让人民参与制度的制定是基础。因为人民是社会发展的主体，是创造历史的根本动力。制度要活起来，应要求在制度的形成过程中，有人民的参与，如果只有少数人制定制度，无论制定制度的人多么高尚，能力多么强，都会不可避免地出现局限性。其次，全方位监督制度的执行是让制度活起来的保证。很多情况下，制度活不起来是由于为了小集团利益而敷衍制度；或因分工不清，难以追求责任；或因领导的个人好恶代替了制度等等。所以制度要活起来，不仅需要人民参与制度的制定，还需要人民监督制度的执行。

第二，编织制度之“笼”。同时，要编织制度之“笼”。制度不是单数，而是复数，是一个体系，只有形成制度体系，才能形成真正的制度之“笼”，因为单数的制度是关不住权力的。

制度，不是某一种或者某一类制度，强调的是整个制度体系，是包括大到国家制度，小到一个单位或部门规章制度的整个制度体系。通过民主法治程序不断制定以民主法制为核心、体现以人为本、代表最广大人民根本利益的制度，当这些大大小小的制度形成一个完整体系，才能形成制度之“笼”。

树立制度的绝对权威

是权力大还是制度大？必须让权力小于制度，让权力服从制度。如果制度服从于权力，那就不可能把权力限制住，也难以把权力关进制度的“笼子”里。要建立制度的绝对权威，就必须使制度具有公正性，不公正的制度是没有权威可言的，公正是制度权威的前提。同时制度还必须具有神圣性，谁也不能凌驾于制度之上，超越制度之上的权力就是对制度神圣性的挑战，制度神圣性绝不允许挑战。树立制度的绝对权威，可从以下方面着手。

第一，捍卫制度的硬权力不容侵犯。制度的硬权力是指在制度面前谁也不能越雷池一步，不管是什么样级别的官员，也不管是地位多么草根的黎民百姓，谁违反了制度都要收到惩罚。

捍卫制度的硬权力在中国社会具有不可或缺的作用。因为中国社会的文化基础是人情社会，即以家族血缘关系为核心，逐步外扩，形成乡情、同学之情和同事之情，并且奉行亲疏远近，区别对待的交往原则。这导致制度执行的结果因人而异，制度已成为了摆设。为了革除因人情而导致制度执行不力的问题，唯一的办法就是捍卫制度的硬权力。

第二，把权力装进制度的笼子里。相比于新中国成立初期，近些年腐败案件数量和涉案金额增幅惊人。正如朱元璋当皇帝到了十八个年头感慨道：“我效法古人任命官员，将他们派往全国各地。没想到刚刚提拔任用的时候，这些人既忠诚又坚持原则，可是让他当官当久了，就变得又奸又贪 ”。可见仅仅依靠自律是难以管住官员的，这就需要把权力关进制度的笼子。制度的笼子就要执政党、政府和法院等一切权力机构具有明确的权力边界。让任何人、任何政党都没有总揽一切的特权，各守各的边界，互相制衡。

第三，让领导者服从制度。在现实生活中，领导干部一般都是规章制度的指导者、操作者、拍板者，而一些人常常又是规章制度的破坏者、逾越者、规避者。为了让领导者服从制度，需要从以下三点着手。一是根据决策、执行和监督三权分离的原则推行分权制度，让领导干部接受监督。二是完善财产申报制度，增强公众和舆论对领导干部监督的实际效果。三是用制度约束执法者必须严格执法，否则执法者将承担责任，从而做到“越规者，规必惩之；逾矩者，矩必匡之”。

用权力监督制度的执行

谁来监督制度的执行？制度制定好以后，如果不严格执行制度，那把权力关进制度的牢笼还是一句空话，让权力自身来执行制度容易导致制度的规定被曲解甚至扭曲，掌权者的自觉显然靠不住。这就要求对权力进行充分的监督。

（一）强化党内监督制度的执行

为加强党内监督，近年来陆续出台了《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》、《四项监督制度》等多项党内监督条例、准则。尽管颁布了党内监督制度，但是要将这些制度贯彻执行却并不容易。

若要保证党内监督制度的执行，一方面要在全党范围内进行教育宣传，让掌握权力的干部知道，自己是在监督之下运用手中的权力。一旦权力运用不当就可能遭到查处。另一方面监督部门要把责任落实到人，并终身追责。让权力监督者从内心认识到对滥用权力者仁慈就是对自己残忍的观念。

（二）赋予公众监督权力的权利

除了党内监督制度的执行，还要充分发挥公众对权力监督的功能。权为民所赋，公众对权力进行监督自然是理所当然。但就目前的实际来看，公众并没有太多的动力去监督权力的应用。其原因是多方面的，但根本在于监督权力应用的成本和收益不成正比。因此，要发挥公众监督权力的功能，就要减少公众可能付出的成本。

在网络时代，公众监督权力运行需要付出的直接成本应该是不高的，但是公众作为权力监督者可能会付出较高的心理成本，比如担心遭打击或报复。这就要求党内权力监督机构建立与公众进行保密沟通的通道，减轻公众可能承担的心理成本。

总之，在用制度管住权力的道路上不可能一帆风顺，这既需要智慧，更需要魄力。用制度管住权力的思路和方法仍需进一步探讨和完善。但现阶段更重要的是，在执行管理权力制度的过程中去探讨和完善制度，再把更成熟、完善的制度应用于执行之中。

（作者为国家行政学院中国特色社会主义理论体系研究中心副主任、教授）