居住证积分制：户籍改革的又一个“补丁”？（2）

2、居住证积分制的主要问题

上海居住证制度由条件审批制变为更透明、更开放的积分制，是户籍改革的有益尝试，具有淡化户籍管理色彩、加强流动人口服务管理、促进本地经济发展和社会融合等积极意义，但也存在一些亟待解决的问题。

第一，不够申办居住证条件的流动人口服务管理问题有待解决。申办居住证需具备“在本市合法稳定居住”、“在本市合法稳定就业，参加本市职工社会保险满6个月”等条件。这些条件虽不高，但会把大批低收入流动人口(尤其是城乡结合部低收入流动人口)排除在外。因为低收入流动人口租房时常不签正规租房合同，就业时常不签劳动合同，经商时常无营业执照，更谈不上缴社保金。也就是说根据现行居住证积分办法，这些人不可能获得居住证及其积分，得不到相应的公共服务。可他们既是城市最弱势群体之一，比能申办居住证者更需公共服务；又是城市素质最低、成分最复杂、最易犯罪、最难管理的群体之一，比能申办居住证者更需加强管理。

第二，居住证积分体系有失公允，本质上是以效率手段来解决公平问题。如上所述，居住证积分制“欢迎”的是年轻人、高学历者、高技能者、投资客、多纳税者和多缴社保金者(后三者实为相对富裕者)，而非老人、穷人、低学历者和低技能者(2009年以来珠三角城市积分入户制也有相似特征)。尽管后者比前者更需公共服务，但是本地政府反给前者以较多公共服务，令人不能不感到该阳光政策也有其不甚温暖的另一面。

从城市发展和竞争择优的角度看，该做法似合情合理，实际上却隐含较大的不公：富人、年轻人、高学历者、高技能者都被发达城市拿走了，落后地区怎么办？发达地区社保窟窿填上了，落后地区社保窟窿是否会更大？富人、高学历、高技能者获得了准市民待遇，穷人、低学历、低技能者怎么办？长此以往，地区之间、社会群体之间的贫富分野会越来越大，越来越凝固。很显然，这并不符合我国城市化的基本路线和政策。

居住证积分制的设计者坦言，该制度是借鉴发达国家和地区技术移民、投资移民办法的产物：“在确定此次积分指标体系、指标分值时，上海进行了国际国内的比较研究，选取了美国、加拿大、澳大利亚、英国、德国、中国香港地区的移民办法，科学地确定指标和权重”(胥会云，2013)。并将该借鉴视为制度设计合理性的证据之一。珠三角城市积分入户制设计者也有类似借鉴和认识(郑梓桢，2010)。该观点颇值商榷。境外移民与境内地区间人口流入性质完全不同：前者彼此间没有共同富裕的义务，后者彼此间却有这样的义务。如果发达城市把富人、能人、年轻人都拿走了，那么共同富裕、社会和谐又从何谈起？

第三，与居住证及其积分制对应的一些关键性公共服务可能会口惠而实不至。居住证积分制带给普通持证人的关键福利是同住子女可就地接受义务教育；带给积分达标的持证人的关键福利是同住子女可就地参加中高考(即异地中考、异地高考)。这些关键福利较易流于形式。

根据规定，普通持证人可为同住子女申请在本市接受义务教育，由居住地区(县)教育行政部门按照有关规定安排就读。但申请成功几率有多大？被安排的学校是与户籍学生一样的公办中小学？还是户籍学生不愿就读的公办中小学？还是需缴费的劣质打工子弟学校？在未明确规定普通持证人同住子女可就地参加中考的情况下，还有多少人敢让孩子在沪接受被安排的义务教育？所有这些均无明确说明，在实践中不仅易导致一些关键性福利口惠而实不至，而且还会为腐败寻租提供方便。

积分达标者的同住子女可在本市参加中高考，且居住证积分的标准分值仅120分。该门槛对大学毕业生、中高级技术职称或技能等级者、投资者来说确实不高。只是，异地高考背后站立着大批怒目圆睁的本地家长和学生，居住证积分的标准分值是“根据本市经济社会发展需求”动态调整的。届时政府会不会在本地人的“怒目圆睁”下被迫调高标准分值尚很不好说。

第四，防止弄虚作假、腐败寻租有一定难度。积分达标者的同住子女可在上海参加中高考，享有更多、更好的升学机会，而国人又一向重视子女升学问题。为了获得积分，一些人必然会千方百计地弄虚作假、腐败寻租，而现行居住证积分制又非无懈可击。例如，《上海市居住证积分管理试行办法》第七条第三款规定，持证人最近连续3年在本市缴纳职工社会保险费基数等于以及高于本市上年度职工社会平均工资的80%～1倍(不含1倍)、1倍～2倍(不含2倍)、2倍的，分别积25分、50分、100分。该规定虽有利于调动流动人口缴纳社保金的积极性，但也难免某些人通过故意多缴社保金，骗取积分。“目前对此的甄别仅有‘个人所得税缴费基数’、‘职工社会保险缴费单位与签订劳动(聘用)合同单位一致’这两项，显然并不足以防范社保金造假者”(新民网评论员，2013)。第五款：“持证人在本市重点发展的远郊区域工作并居住，每满1年积2分，满5年后开始计入总积分，最高分值20分。”该规定虽有利于上海临港新城等地房地产销售及经济发展，但难免某些人通过购买当地房产，在当地注册的公司“虚假工作”来骗取积分。若无有效甄别办法，则会使当地房产被爆炒，“人为抬高了新城生活成本，阻碍当地人才引进、人气集聚”(新民网评论员，2013)。第七款规定，持证人“获得本市部、委、办、局等市级机关专项性表彰奖励，积30分……获得本市部、委、办、局等市级机关综合性表彰奖励，积60分……获得省部级及以上政府表彰奖励，积110分。”如此高分奖励必然会加剧评奖的竞争性，刺激评奖中各种猫腻和寻租现象发生。此外，一些看起来定得很客观的东西也并非完全没空子可钻，如年龄不能排除有人找基层派出所造假，婚姻难免有人通过与户籍人口“假结婚”骗取加分。