居住证积分制：户籍改革的又一个“补丁”？（3）

3、完善居住证积分制的政策建议

上海作为全国流动人口最多的发达城市，一时取消户口尚不现实。但即使不能取消户口，也应不断缩小流动人口和户籍人口的公共服务差距，“如果城市居民和外来务工人员的公共服务上的差距缩小为零，户籍制度的存在就没有什么意义了”(胥会云，2013)。居住证积分制作为稳健性户籍制度改革，对上海不失为现实选择，应予进一步完善。

第一，改居住证为居住卡，使其能充值，成为流动人口消费“一卡通”，降低申办条件，扩大服务范围，但在能否申请公租房、同住子女能否在本地接受免费义务教育等关键服务上，应设适当的门槛。现行居住证申办条件仍然偏高，很多低收入流动人口无法申办，不能获得相应的公共服务，难以实现“以证管人”。应改居住证为居住卡，规定在沪流动人口都可申办并享有相应的公共服务。例如，持卡人可在流动人口服务站刷卡，免费查询房源信息、培训信息、本地学校及其招生信息等；可在社保所刷卡，免费查询招工信息，了解社会保险情况等；可在社区卫生站刷卡，享受就医服务；扩大居住卡的适用范围，使其能充值，成为消费“一卡通”，持卡人在公交车、地铁、超市、医院、饭店等均可刷卡消费，交电话费、手机费、电费、水费等也可刷卡(佟克克，2009)。如此，则既可扩大居住卡的服务对象，加强流动人口服务，也可吸引流动人口主动办卡，促进流动人口登记管理。

应规定只有在本地合法居住、合法就业并缴社保金一定时间的持卡人才可申请本市公租房，同住子女才可在本市免费接受义务教育，否则流动人口虽也可申请公租房，但租金应相对高一些；同住子女虽可在本市接受中小学教育，但应适当缴费。理由是流动人口只有在本地合法居住及就业、为本地发展做贡献的情况下，本地政府才有义务回报其以公租房、子女义务教育等方面的权利；相反，非法就业及居住本身即是政府清理、打击的对象，不能视为为本地做贡献，本地政府当然不必回报以公租房、子女免费义务教育等方面的权利。同时，这样做也可减少流动人口因子女上学而流动的现象，以免其过多聚集。

第二，加强制度建设，切实解决流动人口公租房和同住子女义务教育问题。生活在北京、上海的人都知道，户口的含金量集中体现在住房和子女教育两方面。倘若将流动人口公租房及同住子女义务教育工作抓真做实，那么户口自然会大大贬值。因此，在上海居住证所含福利中以公租房和同住子女义务教育最为关键。不过，也数这两项福利最难落实到位。

解决流动人口公租房问题，流入地政府须有真正的决心和诚意，既要成立健全的公租房建设管理机构，保证有足够的人力、物力来建设、分配及管理公租房，也要加强相关法律和制度建设，确保有限的公屋资源不被无谓浪费；还要牺牲土地出让金，以便把从村集体那里征来的土地直接交给有关机构用于公租房建设，并以优惠价将公租房租给中低收入流动人口。公租房建设、分配及管理工作空前繁重复杂，需要全国性统筹规划，否则若一个地方率先将该工作做实，其他地方未跟进，就会导致所谓“洼地”效应，让先行者不堪重负。同时，若无扎实的组织、法律和制度建设保证，即使费九牛二虎之力建起了公租房，也很难保证不被浪费。

解决流动人口同住子女义务教育问题，流入地政府既要解放思想又要实事求是。说解放思想，是流入地政府决不能短视，舍不得投入，将流动人口子女“一赶了之”，或不负责任地把其交给质量无保证的打工子弟学校。实际上，在“生于斯，长于斯”的“流二代”眼里，流入地不是家乡却胜似家乡！对法律意义上的家乡，很多人只在春节时回去几天或十几天，根本找不到成长的记忆。流入地政府越重视其义务教育，他们学得越好，家长就越会觉得他们是块上大学的“料”，在异地高考尚未充分实现的情况下，就越会把他们送回老家接受高中教育并参加高考，进而上大学，远走高飞。相反，流入地政府越不重视其义务教育，越舍不得投入，他们学习成绩越差，就越有可能初中毕业后即操起父辈的旧业，摆摊也好，收破烂也罢，反正是待在这里不走了。

说实事求是，是流入地政府应本着实事求是的态度，解决流动人口同住子女义务教育问题。城市化进程中流动人口(尤其是城乡结合部中低收入流动人口)多随城市化进程而每隔一段时间向城市周边外移一步。这就要求同住子女就读的学校也应有“流动”性特征，以便提供近便的教育。流入地政府应将流动人口聚居区附近的公办小学及时改建、扩建为流动人口子女学校，并根据需要决定是否新建流动人口子女学校；改建、扩建或新建的校舍都应是有质量保证的活动房，以便未来流动人口迁徙后，校舍可随之迁徙；应在流动人口尚未聚集、未来很可能聚集、且一定时间内不会拆迁的村庄小学周边预留扩建地，以备未来办学之需。无论改建、扩建还是新建的流动人口子女学校都应有非营利性，都应有基本质量保证。

第三，拿出适当比例的指标，通过摇号方式，分给积分未达标但在本市合法居住、合法就业且缴纳社保金一定时间以上的流动人口，让其享受与积分达标者相同待遇。迈克尔·皮奥里(Michael Piore)二元劳动力市场理论认为，劳动力市场不是完全竞争和统一，它被分割成两大块：一级劳动力市场，具有高工资、高福利、雇佣稳定和工作环境良好等特征；二级劳动力市场，则是低工资、有限福利，不稳定以及工作环境恶劣(赵敏，2009)。发达城市的发展趋势是本地居民逐渐拒绝从事二级市场的工作，二级市场劳动力空缺由来自欠发达地区的流动人口填补。发达城市发展既需要外来高收入者、高学历者、高技能者，也离不开外来低收入者、低学历者、低技能者。通常情况下后者比前者更需要公共服务。可是，在现行居住证积分制下，通常只有高学历、高技能、在沪有较多投资、缴税及缴社保金较多者才有可能达标准分值，才有可能获得同住子女就地高考等关键福利，其他人很难达标准分值，很难获得相应福利。这不仅不公，而且对低收入、低学历或低技能者缺乏激励作用。若每年拿出适当比例的指标，通过摇号方式，将其分给积分未达标但在本市合法居住、合法就业并缴社保金一定时间者，让其享受与积分达标者相同待遇，则可一定程度上弥补该不足。

第四，加强制度建设，减少弄虚作假、腐败寻租现象。既要重奖举报者、严惩造假和腐败者，也要减少或降低易诱发造假和腐败的积分项目或分值。比如，在各类政府奖项乱象纷呈、难以做到评选公正的背景下不妨暂缓实行该项积分。在既需流动人口多缴社保金而又难免有人通过“故意多缴社保金”来“骗取居住证积分”的情况下，不妨将社保金的积分分值压低一些，以减小其造假动力。

总之，居住证积分制让流动人口同享流入地越来越多的公共服务，意味着户籍在贬值，社会在进步。尽管尚有诸多缺憾，但仍不失为我国发达城市户籍改革的一块正面“补丁”。只是，户籍背后的福利多根深蒂固且牵一发而动全身，完善该制度既需要地方政府不懈努力，也需要国家宏观管理体制机制创新相配套。

注释：

①分达标准分值的持证人的同住子女可按照本市有关规定，在本市参加高中阶段学校招生考试、普通高等学校招生考试。

②积分达标准分值的持证人的配偶和同住子女可按照本市有关规定参加本市社会保险，享受相关待遇。