财税改革事关国家治理体系优劣 （2）

　突破既得利益格局是关键

《经济参考报》：您认为，要解决预算管理领域以上已经存在的顽疾，下一步应从哪些方面、进行何种改革？

高培勇：我认为，规范认识到突破主要来自政府内部既得利益格局的阻碍，是预算管理改革的关键，注意到实现真正意义上的全口径预算管理是规范政府收支及其机制的必由之路。中共十八届三中全会《决定》在建立“透明预算”的基本目标下，部署了“改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度”的预算管理体制改革行动路线。

这一部署很有启示意义，值得我们仔细品味，在认真研究的基础上，扎实推进。

“透明预算”，无疑是现代财政制度的一个重要特征，当然也是国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。但问题在于，预算的“公开透明”以预算的“全面规范”为条件。如同“丑媳妇见公婆”，即便终归要见，但经过一番梳洗打扮后再去见，总比急匆匆不加任何准备地去见，效果要好。在政府预算管理格局颇不规范的情况下，一味强调透明甚至勉强实行透明，将各种非规范性政府收支“乱象”一下子暴露在大众视野下，产生的反响可想而知。

因而，政府预算的公开透明不可一蹴而就，也不能急于求成，只能在打好全面规范的基础上实施。作为新一轮预算管理体制改革的第一步，就是以全口径预算管理为基本目标，以将所有政府收支关进“统一”的制度笼子为重心，全面规范政府的收支行为及其机制。也就是说，在改革战略上，先规范、后透明，应当是一个基本行动路线选择。

不过，先规范、后透明并不意味着眼下可以将“透明预算”的目标搁置起来，只盯着全口径预算管理，一切等政府收支行为及其机制规范好了再说。实际上，规范和透明之间是互相联系、彼此作用的统一体。离开了规范的前提，固然透明难以实现。但脱离了透明的压力，规范亦难以有足够的动力。所以，在实际操作中，可以以透明倒逼规范，在两者联动中，全面推进真正意义上的全口径预算管理目标的实现。

《经济参考报》：那么，怎样做才可算作真正意义上的全口径预算管理？其中有无标准可以依循？

高培勇：参照当今世界典型市场经济国家的一般做法，要使全口径预算管理落到实处，可以同时确立两个互为关联的“验收标准”：

其一，各级人民代表大会在立法层面对同级政府所有收支的“全口径”控制。就是说，所有政府收支都应当取得立法机构的授权，只有取得授权，政府的活动及其相应的收支才具备合法性。所有政府收支都必须纳入“公共”轨道，由立法机构按照统一的制度规范审查和批准。这是“全口径预算管理”最重要的意义。

其二，财税部门在行政层面对所有政府收支的“全口径”管理。这是说，所有政府收支都应当由专司政府收支管理职能的财税部门统一管起来，不存在游离于财税部门管理之外的政府收支。所有政府收支都必须纳入“公共”轨道，由财税部门按照统一制度规范行使管理权和监督权。这是实现立法层面“全口径预算管理”的重要基础。

在中国，实现全口径预算管理绝非轻松之事，它注定要经历一个曲折而艰难的过程。只有下大决心、花大气力，才有可能逐步逼近并最终实现改革的目标。

《经济参考报》：全口径预算强调完整性，当前对完整性形成最大挑战的一部分就是地方政府性债务，中央要求将地方政府性债务纳入全口径预算管理，防范化解地方政府债务风险，您认为，如何实现地方债标本兼治？

高培勇：我们注意到，对接经济新常态的极具复杂性的地方政府债务局面现实，认识到深藏于地方政府债务背后的各种体制性痼疾是各种现实和潜在风险的元凶所在，防范化解地方政府债务风险、解决地方政府债务问题的思路转换势在必行。唯有以深化改革开道，对症下药，启用兼顾局部与全局、当前与长远的重大改革措施，方是我们的不贰选择。

为此，可以做出的一个战略性选择是，以地方政府债券自发自还试点为突破口，将改革推进至地方政府的政绩评估和财政收支体系层面，在全面深化改革中实现地方政府债务运行向新常态的平稳顺利过渡。

第一，着眼于体制根本变革，积极推进地方政府债券自发自还试点。无论从哪方面看，作为一级政府财政和政府行为主体，都应当拥有举债之权。也无论从哪个角度说，地方政府举债都是一种加快经济发展的必要举措。所以，对地方政府举债宜疏不宜堵。只不过，要在疏的同时加强对地方政府举债的管理。事实上，也只有通过类如地方政府债券自发自还试点这样的改革行动，让包括局部和长期风险在内的各种缠绕于地方政府债务身上的问题浮出水面，才有可能在求解问题中走出一条适合中国国情的地方政府债务管理之路。

问题在于，地方政府债券自发自还试点毕竟只是基于缓解当前矛盾的一种技术性调整，而非根本性变革。换言之，它所触动的，充其量只是地方政府债务问题的外在表现形式，而非内在核心内容。故而，从其入手，由表及里，逐步逼近地方政府债务问题的体制性痼疾，最终在体制上做大手术，应是地方政府债券自发自还试点的归宿所在。

第二，破旧立新并举，构建匹配国家治理现代化的地方政府政绩评估体系。

地方政府对于政绩的追求无可厚非，但是对政绩的追求不能局限在G D P上，更不能落实于对招商引资的无限和盲目追求中。鉴于我国事实上已经围绕G D P考核形成了一套潜移默化的思维定式和操作系统，更鉴于我国事实上尚未形成一套基本成型且达成广泛共识的体制机制去替代原有的评估体系，故而，很有必要在淡化、破除G D P考核的同时，坚持破旧立新并举，站在推进国家治理现代化的总体角度，将地方政府及其官员的政绩评估作为经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制以及党的建设制度改革的交汇点，从根本上建立一种适合全面评估地方政府政绩需要的制度体系。

以此为基础，让地方政府走出唯G D P马首是瞻、以招商引资为主要竞争对象的怪圈，进而踏上正确的政绩实现轨道。

第三，以健全地方财政体系为着力点，重构分税制财政体制格局。

有别于预算单位财务，作为一级政府财政的最基本的内涵，就在于它同时拥有两种财权：相对独立的收支管理权和相对独立的收支平衡权。这两种财权，无疑要建立在健全的财政收支体系基础之上。也就是说，脱离了健全收支体系支撑的地方财政，肯定是不能相对独立地行使收支管理权和收支平衡权的地方财政，也肯定不是本来意义上的“分税制”财政体制格局下的地方财政。毋庸赘言，坚守“分税制”的改革方向，通过重构分税制财政体制格局健全地方财政收支体系，是让地方政府具有健全债务人人格的前提。（金辉）