以法治创新民族治理政策体系

对于一个多族群国家而言，民族团结始终是政治和社会生活中的重要问题，尤其像中国这样疆域辽阔、文化多元的大国，民族团结更是民族政策体系的核心内容。习近平总书记最近在中央民族工作会议上的重要讲话中指出，要“用法律来保障民族团结，增强各族群众法律意识；坚决反对大汉族主义和狭隘民族主义，自觉维护国家最高利益和民族团结大局”。这一论述指明了依法保障民族团结、维护民族团结和利益的重要性，也为民族团结立法提供了良好契机。

保障民族团结的核心内涵

显然，新时期的民族工作会议注意到我国当前民族团结工作的复杂形势，特别是分裂势力接二连三地制造骇人听闻的暴恐事件，这说明我们今天面对的是一个既生机勃勃又形势严峻的民族团结环境。那么，如何使经过深厚历史积淀和渐进成熟的民族治理政策体系在新时期更加完美地凸显效能、激发理性，培育出能够识别大是大非、具有中华民族共同体意识的团结力量，是民族工作面临的时代使命。因此，用法律来保障民族团结，便是运用法律制度和法治思维来创新民族治理政策体系，力求把中国特色民族工作制度优势转化为治理效能，从而丰富国家治理体系和治理能力现代化的内涵。同时，把实现内部族群团结进步与中华民族和谐复兴作为不可偏废的双重历史任务，并以法律的形式固定下来。因此，制订高阶位的“中华民族团结促进法”，把国家倡导的民族团结的最高原则、基本理念、激励机制、监管机制、法律责任，通过立法加以彰明，有利于加强中华民族在共同体意识上的信念内化与心理凝聚，有利于促使“中华民族”这一称谓在族群共同生活中超越国别的族裔身份与抽象的政治概念，具有现实的规范性和实效性。同时使得民族团结不再是政治宣言，而是具有法律性质和法律效力的规制性文件，进而为民族区域治理立法与民族权利诉求活动提供基本的规范蓝本。

民族团结的立法建构和实践，既能落实党的十八大提出的法治是治国理政的基本方式的要求，也体现了我国民族治理政策的人本主义和理性精神，使我国的民族政策治理走向科学化、程序化、规范化，成为我国法治社会建设的一个重要标志。只有各族群持有共同信奉、共同遵守的正义规则，才能以国家认同、宪法认同为共同体认，培育出具有公共精神的民族团结力量。

完善民族工作制度体系的时代需要

党的十八届四中全会将是以“法治”为专门主题的会议，凸显了打造平稳发展秩序已经成为国家的普遍共识。对于中国特殊的疆域状况与族群结构，民族团结是社会稳定、国家事业进步的重要保障。2006年以来，在我国民族工作先行者、全国人大常委会原副委员长布赫的支持下，笔者与调研课题组先后深入西藏、新疆、广西等民族区域，对我国民族政策的制度实施、治理效能、安全评估进行了历时8年多的实证调研。尤其是近两年来，依托国家民委和中国社会科学院相关课题，集中跟踪新疆喀什、西藏山南地区、宁夏退耕还林山区59个民族聚居村，并对30个自治州跟踪调研的经济社会数据进行了深入比对分析。调研显示，民族区域自治制度已经释放出了巨大的制度红利。但面对近来在民族地区、海峡两岸及香港发生的新情况，笔者深切地感觉到，我国的民族治理政策体系着眼于治权下的民族区域和政策领域，的确是对我国在已有政治事实观察体验基础上的有效良治。但对于一个面临国际环境日趋复杂、经济规模渐趋领先、社会形势愈发复杂、疆域管控存在历史困境的国家，对传统政策的解读并不能被持续地当作经验普遍化，因为中国当前民族团结总体形势的复杂程度已超出了自身的认知。因此，制订“中华民族团结促进法”，主要是基于以下因素。

第一是“中华民族”。我国是在多部族国家基础上建立人民共和国的，对于民族的建构应当遵循现代政治的基本理念：一是国家尊重不同族群在族源结构、发展权利、文化语言、信仰体系等方面的正当要求，但国家基于总体历史渊源与共同生存地域，从保障公民幸福和社会团结出发，应当为本国现代民族建构设立法定的总体称谓，并负有引导不同族群民众以共同发展的公共精神和现代政治意识建设“公民国家”；二是在“公民国家”内部，不同族群的公民是基于认同并维护宪法权威来奉守公共社会的法律秩序，同时国家基于“合理便利主义（法社会学概念与分配原则）”建构，发展不同族源的历史记忆、经济文化，乃至进行特定的权利倾斜性配置。现在，我国在现代政治实践中已经完成“公民的民族模式”的建构，“中华民族”已被中华疆土上各族群在国别交往与共同生活中事实认可。对于“中华民族”作为现代国家学说意义上的概念，迫切需要通过法律固定下来，在族群交往、公民社会生活、民族绵延力量中形成共同体认，并取得国别交往中身份意识，从而完成“中华民族”的历史定位。

第二是“民族团结立法”。我国民族治理政策体系通常着眼于治权下的民族区域和政策领域，因而面临两个时代性问题：一是曾经在全国推动民族团结和共同发展的一些制度体系正经历着特殊挑战。在全球化时期，随着中国经济规模的扩大，信息流通更加自由，民族地区族群权利意识强烈觉醒，疆域形势也更加复杂，海峡两岸及香港、澳门以现代政治自决治理为诉求引出的利益划分、聚集事件、政治请求等都在国际传媒平台上成为重要议题。因此，转型期特定政治诉求与民族团结对稳定的首要需求成为民族区域治理方面的突出矛盾。二是不同国际视角认为中国发展取得成就的同时存在着某些不确定性，导致了国际社会接纳中国的国际心理也急剧变迁，中国国内发生的民族问题在国际上常常被放大、妖魔化和丑态化。因此，在国家层面需要通过立法回应各方关切和误读，以避免现行政策体系在制度疲惫的情况下面临民族团结的信任危机。这就要求在新的形势下做好两方面工作：一要重新界定民族政策体系的针对领域；二要完善民族政策法制体系，将“依法治族”与“维护团结”有机联系，平和理性地回答中国自己的问题，并通过法律在民族问题上形成自身的国际视野与话语权。

落实法治国家的必然选择

针对民族治理政策体系面临的时代问题，为强化落实国家在民族团结和边疆治理方面的法治权威，制订一部“中华民族团结促进法”显然是必要的。在此需要探讨该法律的两个前置问题。

第一，命名和性质问题。从人类立法的共同历史来看，法律命名一般遵循了以下三项标准：一是以法律规制对象命名，如《合同法》；二是以立法原则、立法目的命名，如《反分裂国家法》；三是英美法圈比较盛行的以法的创制使命和渊源命名，如美国的《阳光普照法案》。显然“中华民族团结促进法”有以下三个属性：一是需要借助公权对国家倡导的特定价值进行特殊保护，表明这是一部引导教育性法律；二是基于这部法律规制对象的抽象性，为防止法权边界模糊，只能是一部具有公法属性的列举性法律；三是这部法律以其显而易见的调整手段的特殊性，其功能是在特定时代要求下引导、统一现行法律制度体系，并为之确立国家总体立法价值，因而这是一部激励性法律。

第二，宪法地位问题。我国现行《宪法》序言确认了“平等”“团结”“互助”的社会主义民族关系，并在《宪法》第4条与第52条直接规定：“国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为”，“中华人民共和国公民有维护国家统一和全国各民族团结的义务。”因此，依据《宪法》制订“中华民族团结促进法”，彰明国家在民族团结方面的引导价值，实现国家对民族地区和特定政治区域的治理方式的转变，充分凝聚不同族群的智慧和力量，实现中华民族和谐复兴的理想。