土地流转怎样“转”？（3）

“新农民”与“新市民”：身份转换如何实现？

土地流转快速推进背后，是我国职业农民队伍的日益壮大。与之并驾齐驱的，是我国城镇化率的迅速提升和农民大量涌入城市，由此而带来从农民到市民的身份转换。

由于城乡二元结构的长期存在，户籍及附着在户籍上的社会保障制度成为农民转为市民的最大障碍。

统计数据显示，2013年，中国的城镇总人口达7.31亿，城镇化率已达53.7%。然而，按照公安部的户籍统计显示，有将近2.4亿的城镇人口只是常住城镇却没有城镇户籍.这样算来，中国实际的城镇化率只有35.2%。

在一些城市，对农民转化而来的“半市民”更是缺少足够的关怀和保障。随着城镇化的推进，每年有1000万～1200万农民从农村进入城市。这部分人离开了土地，很难回归农村却又游离于城市之外，如何让他们真正融入城市，成为当务之急。

清华大学社会科学学院院长李强分析说，移民社会学理论认为，大部分移民可能需要经历蜜月期、文化震荡期、初阶适应期、孤立或沮丧期、文化融入和接受期5个阶段，才能达到融入社会的目的。对大规模进城的农民群体来说，要完成市民化的过程，需要满足三方面的基本条件：一是物质条件——在城市生活的物质基础和一定的保障；二是心理条件——能够顺利渡过城市适应期，形成城市认同感和归属感；三是制度条件——农民与土地的联结足够弱化，和城市接纳制度的形成。

“公共服务是目前城镇化中的薄弱环节。”张晓山认为，新型城镇化不应该仅仅是土地的城镇化，更应该是人的城镇化，这需要政府在公共服务均等化上更加努力。

“要进一步推进户籍制度改革，逐步转换户籍功能，把人口登记和公共服务的功能放在首位，将人口迁移管理和控制功能进行弱化，使户籍制度向更加有利于促进人口自由流动、改善公共事务服务的方向发展；同时，逐步剥离户口中附着的各种相关利益，淡化户口的价值。”李强说。

专家表示，解决未来“谁来种地”问题，需要培养新型职业农民，培育新的种地人。同时，要引导土地资源流向新型农业生产经营主体，使愿意种地的人能获得更多的土地经营权。要解决进城农民的身份转换问题，就要尽快打破城乡二元结构，加快户籍制度改革，让农村转移人口真正融入城镇，稳步推进就业、医疗卫生、教育、社会保障等基本公共服务常住人口全覆盖，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，解除离地农民的后顾之忧。(本报记者 李慧)

我说几句

优化土地用途管理政策

中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英：

近年来，我国农村土地流转规模正在稳步扩大。据有关方面披露，目前农村耕地总体流转率已经超过15%，江苏、浙江等经济发达省份在50%以上；还有少数地方比例更高，有的县市接近百分之百。土地流转的最大好处是促进我国农业由小规模兼业农业，向适度规模专业化农业方向发展，使全国兴起一大批家庭农场，从而在整体上提高我国农业经济效率。将农村土地流转纳入健康轨道，需要落实中央关于农村土地承包权长久不变的改革意见。应深化土地制度改革，在微观方面，要在农地确权的基础上，最终允许土地承包权或使用权买卖；在宏观管理方面，要优化土地用途管理政策，建立农业保护区制度，减少土地流转中的投机行为。

稳步推进宅基地的流转

国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁：

如果农村宅基地不能流转，户籍制度改革所达到的预期目标也很难进行。最重要的是找出一个合适的改革方法，寻找新的出路。当前应该认真推进农村土地财产权的改革，推进宅基地的流通，推进农村资源的整合。通过财产要素的流动激发农民的积极性，使更多农民实现长期稳定就业。这样，就可以把农民长期的消费需求带动起来，才能使城镇化继续维持20年的增长潜力。

加快完善失地农民社会保障制度

国家行政学院民商经济法教研室主任刘锐：

对于大多数农民而言，土地是命根子。在就业压力增大、农民的社会保险滞后的情况下，失地往往意味着失去了最后的依靠和保障。失地农民在一些地方已经成为新的贫困群体。解决这一问题，一方面需要从覆盖面和保障水平两个方面加快推进失地农民的社会保障建设；另一方面还要重点保障失地农民的就业，在城市物业、餐饮等行业优先安置被征地农民。当然，无论是社会保险，还是就业，都需要刚性的制度去规范、去约束。土地承包经营权和宅基地使用权抵押早已在一些地方试点。当前应当先明确宅基地的可流转性，然后规定宅基地抵押制度。相关法律法规还需加快跟进。

加强监管防止流转土地“非粮化”

中国土地矿产法律事务中心翟国徽：

建议从合同引导、行政监管等角度，防范和抑制农地流转中的“非农化”和“非粮化”倾向。在合同引导层面，依据《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，探索建立工商企业流转农业用地风险保障金制度，运用市场手段规范引导农用地流转。一旦企业擅自改变土地用途，可依《合同法》规定用作违约金或惩罚性损害赔偿金。行政监管层面，应强化耕地保护执法监察，充分利用卫星遥感、动态巡查、网络信息、群众举报等手段，加强对农村土地流转和农业结构调整中大量损坏基本农田等影响面大的违法违规行为的执法检查，对耕地进行全天候、全覆盖监测，尤其对农用地流转开展较早、规模较大地区，以及重点城市群郊区、耕地集中连片区域和土地违法违规行为高发地区，加大执法查处频度。

（冯蕾整理）

多地开展土地流转探索

四川 2008年成都成立全国首家农村产权交易所，成都市与国土部签署试点协议，在都江堰、双流、大邑、温江四个市县，积极试点集体建设用地的流转，土地流转公开化。成都的产权制度改革按照“确权是基础，流转是核心，配套是保障”的发展思路，以此来保障农民利益。

海南 海南的集体土地改革，涉及对经批准纳入流转试点的农村集体建设用地，允许农村集体经济组织或者村民自主开发经营等。几年前，海南省就争取到了农村产权制度改革、征地制度、农村集体土地流转等改革试点。海南2008年开始对农村宅基地确权，2009年再次出台措施，计划用3年时间完成农村土地的登记颁证。这项措施为海南农地能够入市交易创造了积极条件。

广东 广东省的土地管理也有不小进展。《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》于2013年10月1日正式实施，曾被业内人士誉为“新土地革命”。以往，各地开始自发探索农地流转，但按照法律禁止农村宅基地入市交易，只能在本村集体内流转。这次广东允许农村宅基地在“本镇域范围内流转”。

浙江 温州2013年10月1日起实施的《温州市农村产权交易管理暂行办法》规定，12类农村产权可以在农村产权交易所公开交易，并允许在县域内流转，这些产权包括农村土地承包经营权、农村房屋所有权、农村集体经营性建设用地使用权、林地使用权等。