澳大利亚惩防体系建设的经验

2013年12月3日至23日，我参加了山西省纪检监察干部培训中心组织的赴澳大利亚惩防体系建设培训班，先后聆听了十多位大学教授、行政专员的专题讲座，并实地考察了墨尔本、布里斯班、悉尼三个城市的市政建设、社会保障体系建设和惩防体系建设。现就澳大利亚惩防体系建设的特点及经验谈几点认识和体会。

    一、总体印象

澳大利亚地处南半球，环境优美，地广人稀，矿产资源丰富，农牧业十分发达，是后起的发达国家。澳大利亚国土面积769万平方公里，总人口2250万，2011年国内生产总值（GDP）1.5万亿美元，排名世界第13位，人均GDP6.5万美元，排名第六。初到澳大利亚，令人感受最深的是这里的环境特别优美。蔚蓝的天空一望无际，雪白的云彩轻盈飘浮，明媚的阳光光彩夺目，幽静的草坪五彩斑斓，金色的海岸美轮美奂。这一切，构成了一幅靓丽迷人的风景图，人与自然的和谐令人心旷神怡。

在清风沐雨、恬静舒适的环境里，我们完成了这次惩防体系建设培训任务。总的感觉是，澳大利亚社会管理精细、政府诚信敬业、官员廉洁尽职、腐败指数较低，是一个比较廉洁清正的国家。据最新透明国际公布的2013年度清廉指数排名，澳大利亚位列第九，连续数年名列前十。能够有如此成绩，除公民遵纪守法的道德观念和公务员廉洁自律的法制意识外，健康规范的政府权力运行机制和完善有力的权力监督体系功不可没。这次培训使我进一步开阔了视野、更新了观念、增长了见识，是一次名副其实的收获之旅、成长之行。

    二、澳大利亚权力运行的特点

    （一）有腐必反的社会氛围营造了权力规范运行的环境

澳大利亚社会惩治腐败、监督政府的氛围比较浓厚，为权力规范运行创造了比较好的环境，主要表现在三个方面。在惩治腐败方面，民众奉行“零忍耐度”，即公务人员在履行职务过程中，违反规定收一分钱都是不允许的。就职业道德而言，收受一元钱和一万元的性质是相同的，贪污受贿与占取便宜的性质是相同的，都是对公共权力的亵渎，都要受到监督机构的调查和处理。例如公务人员的飞机票让企业报销、公车私用等等都是违法行为。在投诉举报方面，澳大利亚政府注重增强公众揭发、监督腐败的维权意识和责任意识，公众可以通过免费热线电话、电邮、信件或亲自到有关部门进行投诉。有关部门印制投诉指南，对投诉者回复调查结果并严格保密，有效地纠正和防止了各种行业不正之风。在尊重民意方面，为了争取民众支持，不管大事小事，不管提出者是何身份，政府都能尊重来自最基层的意见。只要经过调查论证是正确的建议，政府都会采纳，使其具有较高的公共服务水平。

    （二）细致全面的法规制度明确了权力规范运行的标准

澳大利亚是世界上最廉洁的国家之一，这与通过法制建设来预防腐败的做法密不可分，主要包括三个特点。一是体系完善。澳大利亚属英美法系国家，刑事、民事案件审判适用判例法，但对权力运行的规范和监督却采用了大陆法系国家的做法。即以成文法模式，制定了一套专门的法律法规体系，基本上做到了凡事有法可依、有章可循。政府部门只能按照规定行使权力，否则就是违法。二是细致严谨。为防止行政机关以权谋私，澳大利亚对行政权力的行使规定得具体而明确，尽量压缩行政机关行使权力的自由裁量范围。行政机关执法也是这样，法律对执法的适用范围、程序、方式、要求等都规定得很具体，行政机关只有依法行政的义务，没有可以自由行使的权力。三是严格制约。澳大利亚坚持依法行政，行政机关虽然可以在法律规定的范围内制定一些具体的行政管理方面的法规和规章，但是这些法规的制定受到社会公众、舆论以及司法机关的制约，有效防止了审批项目过多、程序复杂，增加企业和社会公众负担的问题。

    （三）健全有力的监督体系提供了权力规范运行的保障

澳大利亚政府在建立社会诚信体系、培育健康的社会道德氛围基础上，通过设置独立公开的监督机构，构建全方位的立体化监督网络，保证了政府依法高效行政。一是专门机构监督。上至联邦公务员管理委员会、国家审计署、执法公正委员会、行政监察专员办公室，下至州一级的廉政公署、公共服务管理委员会等单位，对公务员形成了比较完整的监督体系。二是财务、审计和司法监督。在澳大利亚购物、纳税、产权交易等全部实现了信息共享，相关单位有责任和义务向监督机构报告发现的可疑交易。审计部门独立对政府有关部门审计并向议会负责。司法机构处理公民与政府间的纠纷，公众对投诉结果不满意可以起诉至法庭裁决。按照法律规定，澳洲的汽车需注册。有一个85岁的老头买车后因晚注册一天，被政府罚款48澳元。这老头将对此负主要责任的昆士兰州政府起诉到法院。因为1954年出台的法案没有考虑星期天这个因素，法院判决政府不仅给这个老头退还罚款，而且还对同类型问题的累计罚款450万澳元全部给予了退赔，并在新闻媒体作了公开道歉。三是新闻媒体监督。在澳大利亚，媒体监督无孔不入，对政府及公职人员的监督发挥着重要作用。一方面澳大利亚信息公开透明，如任何一名公众都可以旁听议会辩论；另一方面国会议员、非政府组织，甚至举报者本人有权将有关线索透露给媒体。四是部门内部监督。公共部门的管理人员有责任监管下属，保证其内部廉洁。公务员如果违反行为准则，就会被调离工作岗位、扣减工资，严重的会被开除。公共部门的雇员或同事也可以随时投诉、举报其内部或上司的不良行为，并受法律保护。五是反对党的监督。澳大利亚实行两院制议会制度，议员由公民选举产生，在众议院席位占多数的党或多党联盟组成政府。反对党除通过议会对政府的施政纲领进行监督外，政府官员的从政行为和道德操守也是反对党议员监督的热点。

    （四）遵纪守法的公务人员构建了权力规范运行的基础

有法可依和公职人员的严格守法，是澳大利亚近年腐败案件发生率较低的重要原因之一。联邦政府制定颁布了《公务员法》、《公务员行为准则》等，要求公务员诚实守信、为民服务、态度中立、尊重人权、敢于负责，并对公职人员违背职责、利用职权贪污贿赂行为规定了处罚办法。各州和地方政府根据自己的实际，也对公职人员的从政行为作出了详细具体的规定。例如，在解释什么是部门低效率的时候，除了一般意义上的工作标准不高、工作时间冗长之外，还规定旷工和破坏团结也是低效率的表现，这些行为都会受到监察法务部门的调查追究。在澳大利亚，一般公务人员不需进行财产申报，但是为保证政府部长（均为议员）以上高官廉洁奉公，联邦议会通过决议规定两院议员必须进行财产申报，登记本人、配偶和子女的财产情况。同时，澳大利亚法律对公职人员的生活待遇作了优厚的规定。只要遵守职业道德，都能享受良好的生活待遇，退休之后还有一笔丰厚的退休金养老，但如果被查出腐败，则会丧失这一切。

    三、正确认识澳大利亚的相关经验

培训过程中，澳大利亚较为完善的权力制约监督体系，良好的政府管理服务以及普通民众安定富足的生活给我留下了最为深刻的印象。通过对澳大利亚惩防体系建设的考察和学习，最大的收获就是对党的十八届三中全会精神有了更深刻的理解，对建立权力运行制约和监督体系有了更多的启示，正确认识澳大利亚惩防体系建设中的相关经验，对我们在新的历史条件下，做好反腐倡廉工作有一定的启示和借鉴意义。

    （一）注重思想教育，树立廉洁从政的道德准则

考察澳大利亚反腐败制度，不能忽略澳大利亚国民的生活水平与整体素质对社会风气的重要作用。澳大利亚政府十分注重培养公民良好的品格，不论是学校教育还是家庭教育均强调培养具有诚实、秩序、公正、团结、认真等品格的公民。这些后天的塑造使得澳大利亚公民形成了守法的性格，在一定程度上有利于抑制贪腐思想的产生和滋长，形成良好的社会廉政氛围。在这基础上，澳大利亚政府继续加强公务人员的廉政意识和道德培育，并以法律的形式颁布了公务员行为准则和价值观条例，引导公务员依法办事。这些具有服务意识、职业道德和公正负责理念的公务员队伍是防治腐败的基础条件。由此可见，我们必须重视在全社会宣传正面积极的道德文化，形成人人都是监督员、人人都是宣传员的社会氛围。

要注重在全社会推广廉政文化教育。按照“大力加强廉政文化建设，积极推动廉政文化进社区、家庭、学校、企业、机关和农村”的要求，在社会各层面、各行业开展廉政教育，在全社会成员中营造褒廉贬腐的文化氛围。特别是要更新观念，把“防腐疫苗”从娃娃打起，在青少年的人生观、世界观和价值观形成过程中开展廉政文化教育，使他们从小就树立“廉洁光荣，腐败可耻”的意识，成长为健康的社会主流力量。

要注意建立各级党员领导干部的道德约束机制。加快行政道德制度化的步伐，以法律制度的形式明确规定公务员应遵守的道德规范。要做到内容全面、具体，对违反道德规范的行为，处罚措施要具有可操作性。

要明确监督机构的职责及其权限。加强对党员干部的日常监督，及时对违反道德规范的言行实行惩戒，使党员干部都能自觉用党纪政纪和社会公德约束自己。特别是作为纪律捍卫者和作风监督者的纪检监察干部，更要带头践行道德规范和廉政准则，为广大党员干部做出表率。

    （二）加强法制建设，明确政府权力的法律边界

从澳大利亚的经验来看，政府部门及公务人员必须牢固树立依法行政的观念，政府一切管理活动都必须按照法律来进行。澳大利亚对于政府职能的规定，按照现在通行的说法，就是为政府列出了一个“法律白名单”，即政府管理社会的权力“清单”。政府可以做哪些事情、做到什么程度都准确明了地列在了“白名单”上，社会公众可以一目了然；相反，“白名单”上没有列出的事项，政府无权管理，必须经过讨论、听证、表决，将需要管理的事项写入法律，政府才可以拥有这项权力。十八届三中全会决定指出：“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度”，这和澳大利亚政府权力“白名单”的做法不谋而合。随着我国经济社会的发展，政府职能也在不断变化，行政权力涉及的范围也随之扩展。要建设法治中国，就要参考澳大利亚的经验，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，同时加强依法监督。

要加快行政行为法制化步伐。在行政决策、行政执法、行政收费、公共支出等方面，建立和完善法定程序制，逐步实现权力法定。政府权力的授予、扩大、取消都要由法律规定。通过法律制度使政府管理服务规范化、精细化、人性化，在规范行政行为、改进行政管理的基础上，维护社会秩序和公共利益。

要进一步健全决策和公开机制。在理顺政府与市场、企业和社会关系的基础上，加强对决策权的制约和监督，提高科学决策、民主决策、依法决策水平，特别要结合实际，建立健全决策问责和纠错机制。同时，要推进权力运行公开化、规范化。完善各行业各部门权力公开的机制，明确公开的内容、范围、形式、载体和时间，提高权力运行的透明度和公信力。

要加强反腐倡廉立法工作。从澳大利亚的实践看，完备的法规体系是监督政府、惩治腐败取得成效的重要条件。要对公职人员从严要求，规范国家公务人员从政行为方面的法律法规，完善惩治贪污腐败等职务犯罪的规定，并建立健全责任倒查机制。同时，还要对基本制度和惩处措施细化量化，增强严密性、针对性和可操作性。

    （三）加大督查力度，构建健全有力的监督体系

澳大利亚权力运行之所以廉洁规范，很大程度上在于其权力监督体系十分完善。通过专门的法律和程序性的制度，赋予了监督机构独立超然的地位，各个监督机构从不同行业、不同角度、不同环节形成了监管合力，真正做到了“把权力关进制度的笼子”。根据十八届三中全会的安排，结合工作实际，我们完善权力运行制约和监督体系应该从三个方面来进行。

加强党内监督。要按照十八届三中全会决定的精神，以“两个为主”为思路，增强纪检监察机构的独立性，使其能在排除干扰的前提下，重点加强对领导干部、人财物管理使用、关键岗位以及“三重一大”事项的监督。在具体形式上，要充分利用现代信息技术改善政府管理，发展电子政务，加强政府行政的透明度和公开化程度。比如临汾市即将建成运行的行政服务监察中心，就是利用现代网络电子平台加强对权力运行的有效监控，从源头上形成了防治腐败的长效机制。

完善司法监督。在深化司法体制改革的基础上，强化各级反腐败协调小组的职能。注重构建纪检监察机关与司法机关的协调配合机制，确保行政机关依法行政，司法机关依法独立行使审判权、检察权。加强和规范对司法活动的法律监督和司法监督，通过人民陪审员，人民监督员等制度，进一步拓宽人民群众有序参与司法的渠道。

强化舆论监督。社会舆论是人民参与监督的最直接方式，具有其他监督手段无可替代的作用。要鼓励新闻媒体找准舆论监督的突破口，加强对违法违规行为的监督，揭露和批评有法不依、执法不严、贪赃枉法等行为。同时，各级领导干部要善待媒体、善用媒体、善管媒体，提高通过舆论发现问题、改进工作的意识和能力。总之，要建立和完善权力监督体系，真正做到让人民监督权力，让权力在阳光下运行。

这次培训主题明确、内容丰富、行程充实，使我对澳大利亚的权力运行监督以及惩防体系建设有了一个初步了解。澳大利亚的一些经验和做法，确实有许多值得我们学习借鉴的地方。但是，由于国与国之间政治、经济、历史文化背景不尽相同，我们应结合具体国情，取长补短、酌盈剂虚，对澳大利亚监督权力运行的经验选择性地加以借鉴，更好地完善我国的权力运行制约和监督体系。

（作者系中共山西省临汾市委常委、市纪委书记）