王绍光：内参如何影响政策？

改革开放以后，内参模式更为常见，究其原因，最关键的是，中国面临的历史任务发生了深刻的变化。如果说毛泽东时代首先要解决的是自立问题的话，那么改革开放要解决的问题是如何使中国经济自强。发展现代经济涉及广泛的领域，其复杂性超越了任何个人的能力，因而不能仅靠提高决策者自身能力来解决。这就要求对决策机制加以改造。例如，过去那种依靠个别智囊的体制已经很难适应现代经济发展的决策需要，必须代之以知识互补的决策咨询群体。正是在这个时代背景下，中国在改革开放之初便提出了决策科学化的口号，并着手逐步建立健全思想库体系。

中南海新华门（资料图）

从“农发组”的一枝独秀到各类智库的涌现

最早出现的思想库可能是1980年开始形成的“中国农村发展问题研究组”，其成员是一批活动能量很大、具备“通天”关系的中高级干部子弟及知识分子子弟。在中央书记处研究室和中国社科院的支持下，该研究组成员四处开展调研，其调研报告可以直接送到中央领导人的办公桌上，为1981年中央农村工作会议准备了系统、全面的第一手农村调查数据。后来，他们又参与了中央关于农村的几个“一号文件”的制定，形成一支有实力的决策研究力量。1981年11月，中国农村发展问题研究组正式成立。随着研究组的影响越来越大，其成员开始转入其他机构。从1984年起，研究组被一分为三，人员分别进入隶属于国家体改委的中国经济体制改革研究所（简称体改所）、隶属于国务院农村发展研究中心的发展研究所以及社科院农发所。

随着改革向城市和工业方向推进，体改所的作用日益凸显，成为80年代中国最有影响的思想库。这种状况一直持续到1989年。在此前后，另外一些智囊机构也应运而生，包括国务院内设立的若干个研究中心（后来整合成为国务院发展研究中心）、中信国际研究所等。

90年代以后，随着经济活动越来越复杂，研究领域的专业分工也越来越精细。因此，中国科学院（如国情研究中心）、中国社会科学院（如财贸经济研究所、金融中心等）、各部委办（如农业部、财政部、国家税务总局、国家统计局、中国人民银行、各个国有商业银行都设有自己的研究机构）、各重点高校属下的研究机构开始越来越积极地卷入政策研究和政策咨询工作。即使在以前被视为非常敏感的外交领域、两岸关系领域，近年来也出现了几十个大大小小的思想库。除此之外，高级知识分子聚集的国务院参事室、各民主党派也表现踊跃，纷纷利用其“直通车”的便利向政府高层建言、反映社情民意。与此同时，中央领导人还从各领域特选了一小批所谓“中央直管专家”，作为最高决策的咨询对象。这些与中央保持直接联系的智囊对中央决策的影响当然更大。

除公开发行的报刊外，上述思想库一般都会出版诸如“简报”、“参阅”之类的内部报告。这些发行量很小的内参，往往可以直达“天庭”，送到最高领导人的办公室。领导人则几乎每天都会圈阅、批示、转发一些报告。在正规的渠道之外，部分研究人员还凭借自己的学术声望和人脉关系通过非正常程序向最高当局递交密札或进谏。