陕西：改革应“入法”

习近平总书记强调，凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，加强对相关立法工作的协调。总书记的这一论断，是我们党由传统的革命党向现代执政党转变的重要标志，也是全面深化改革必须遵循的重要指导思想。

一、法治的实质就是把客观规律变成行为规则。什么是法治？简单地说就是“法律的统治”。与传统的“法制”相比，现代法治有两个最基本的特点。其一，要有良法。就是反映社会发展的客观规律，体现以人为本的基本理念，法律结构科学合理，能够落到实处。其二，要有善治，就是法律面前人人平等，法律之上无个人，法律之外无组织。我们过去把法律仅仅理解为统治阶级意志的体现，是片面的。实际上，现代社会的法律主要是“公众合意”，也就是众人意志的体现和民主的需求。说到底，它是自然界和人类社会发展演变的客观规律在人们头脑中的反映，或者说，是人们在日常生活中发现客观规律，逐渐形成共识，通过大家“同意”的方式，作为人人都要遵守的行为准则和价值评判标准，以此形成合乎人类理性的社会秩序和生活方式。

二、改革的实质就是“变法”。不少人认为，改革是打破现状和常规，是要“破”；法治要维护社会既有秩序，是要“立”，二者在本质上是对立的。要改革就难免破法，要“入法”还改革什么？其实不然。从理论层面讲，破与立是相对的，或者说相反相成的。毛泽东同志当年说过，“破字当头，立也就在其中了”；反过来也可以说，“立字当头，破也就在其中了”。因为不管破也罢，立也罢，都要有个东西去破去立才行。这个东西，就是理，或者法。简单说，改革是发现和运用客观规律，法治是把客观规律变成行为规则，二者在本质上是相通的。而且广义的立法，包括立、改、废三个方面。立，是创新规则；改，是修正规则；废，是废除规则，这与改革在本质上也是一致的。或者说，改革的实质就是“变法”。过去我们常讲，改革是一场革命。这是比喻，切不可等同视之。因为革命是摧毁现存制度，可以先破后立，甚至只破不立；改革是修正现行制度，应该先立后破，或者边立边破。从实践层面看，古今中外的大多数改革，走的都是变法的路子。世界历史上英国的“光荣革命”，日本的“明治维新”，美国的联邦建国，都是成功“变法”的范例。我国历史上一些著名的改革家，也非常重视改革的合法性，重大改革举措，都通过立法方式颁行天下，取信于民，便于推行。从商鞅变法、王安石变法，到张居正变法、戊戌变法，大都如此。

三、改革必须在法治轨道上运行。所谓改革入法，就是改革必须遵循现行宪法和法律的基本原则和精神。改革的立项，要纳入法律“立、改、废”的总体规划；改革的具体内容，要通过公众广泛参与的立法程序来确定；改革方案的实施，要由国家强制力为保障。必须认识到，在法律不健全的改革开放初期，许多改革实际上是“白纸涂鸦”，可以“先变革、后变法”；在法律体系基本形成的今天，改革实际上是要“推陈出新”，应当“先变法，后变革”。推出重大改革举措时，必须于法有据，或者选择适用法律，或者寻求法律解释，或者提出立法建议，或者请求改革授权，使改革成为遵循客观规律、践行法治原则和树立法律权威的过程，而不是违背规律、践踏法治的过程。可以断言，违背客观规律和基本制度的改革，终究是行不通的；没有国家强制力为保障的改革举措，在既得利益集团的左右下也很难落到实处。只有把改革与变法合二为一，成为一股道上跑的车，让法治引领、规范、推动改革，才能使改革有序，法律有威，国家长治久安，人民幸福安康。

（作者是陕西省政府法制办主任）