依法治国重在落实（2）

记者：《决定》关于依法行政、法治政府建设的论述有哪些亮点？怎样进一步推进法治政府建设？

应松年：依法行政、建设法治政府是依法治国的核心内容。依法行政就是指政府要依照法定权限和程序行使权力，履行职责。《决定》对法治政府建设提出了六个基本要求：职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信。这与2004年《全面推进依法行政实施纲要》中依法行政的要求相比，稍微有些修改，基本精神是一致的。

《决定》有关法治政府建设论述的第一个亮点，就是提出依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，建立权力清单制度。政府的机构、职能、权限都跟后面的权力清单有联系。我理解，这就是说，权力清单要于法有据，法无明文授权不可为。政府、政府机构有哪些职权？权力清单怎么列出来？这涉及到政府组织法的健全、完善。

政府组织法包括国务院组织法、地方各级人民政府组织法、部门组织法。我国现在有国务院组织法和地方各级人民政府组织法，部门组织法在1982年没有制定出来，只有一个三定方案或者说三定规定把政府部门的权限写进去了。我们首先应尽快制定部门组织法。因为虽然三定规定把政府部门的权限写进去了，但三定规定毕竟不是法律。制定了部门组织法，由国务院组织法、地方各级人民政府组织法、部门组织法为主要内容的政府组织法的框架就搭建起来了。有了组织法作依据，政府职权怎样进一步落实、细化，还要制定单行法予以规定。比如，公安部门的职责是保证社会治安，这就需要有户籍管理的法律。公安在户籍管理方面有哪些具体权力，由单行法规定。这样，组织法和单行法的权力归纳到一起，权力清单就是这样来的。

对权力清单，还应该有个审查评议机制。现在政府部门多头管理、职责交叉饱受诟病。比如水的问题，权力清单出来之后，这个部门也管水，那个部门也管水，这就麻烦了。再比如现在的商标广告审批，管理机构多的不得了。所以，需要对权力清单是否科学合理进行审查评议。谁来评议呢？一是行政机关内部评议；二是专家和老百姓评议，要公开征求专家和老百姓的意见；三是最终要由人大审议。

要做到政府程序、责任法定化，相应的法律还不健全。行政机关有很多问题都出在程序上。我国的《行政程序法》还没有制定。目前，《行政处罚法》《行政许可法》等单行法对行政程序有相应的规定，一些地方政府也出台了行政程序的规章，我觉得制定《行政程序法》的条件已经成熟了。

第二个亮点，就是明确了重大行政决策的法定程序，提出建立重大决策的终身责任追究制度和责任倒查机制。

《决定》明确提出，要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。首先是公众参与。举例来说，各地由PX项目引发的群体性事件频频发生，为什么？政府在引进PX项目时，没有公众参与。等PX项目要上马了，老百姓知道了，反对这个项目，就闹起来了。有人说，公众参与能使政府决策更正确、更科学，这是因为老百姓有很多好的主意、建议，要多听取老百姓的意见，这完全正确。还应该看到，通过参与，政府与公众的有效沟通可以让老百姓更支持和拥护政府的决策。

然后是专家论证。还以PX事件为例，到底PX事件对环境有什么影响，有多大影响？经过专家科学论证，可以帮助老百姓判断，这个决策到底科学不科学。前些天谈论的转基因食品，有害还是无害？吃还是不吃？大家都不知道。最后几个科学家出来说话，我稍微有点相信了。所以，专家论证是必要的。当然，专家论证应当科学、严谨、公正，我希望将来对专家论证有专门规定。一是专家来源应当多元化。不能说有15个专家参与论证，其中的大部分都来源于同一个机构。二是回避原则，如果专家论证的项目或产品和自己单位的利益紧密相关，就应当回避。

在重大行政决策方面，公众参与和专家论证这两条是最重要的，后面还有合法性审查、风险评估和集体决策等法定程序。我们现在的集体决策往往形式上是集体讨论，但一把手在决定前先说了话，实际上也就是拍了板。因此可以考虑在集体讨论时，年轻的、职位低的先发言，年长的、职位高的后发言，一把手要最后发言。让每个人都有发表意见的机会，避免掌握决策权的领导引导决策。这些在制定《行政程序法》时都可以加以规定。

在重大行政决策时，还要进行成本效益分析。比如，有的地方政府提出，义务教育延伸到高中阶段。这就要进行调查，这个地方有多少孩子，入学率多少，政府有没有财力在高中阶段提供义务教育。如果重大决策事项是在全国推行，那更要详细地计算，需要投入多少成本，会产生什么效益，可能有哪些风险和不利后果等。目前，我们政府这方面的工作还有待加强。

第三个亮点就是政务公开说的非常好，非常透。公开问题是政府工作最重要的一个领域，是影响最大的一项制度。《决定》提出了以公开为常态、不公开为例外的原则，这就意味着，除了法律另有规定外，所有事项都要公开。同时，明确了要决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。这对我们国家的法治建设有非常重要的意义。