以法治思维创新人口管理模式（2）

设置必要条件，规范居住证办理。办理居住证，是否需要设置必要的条件，怎样设置条件，是立法中有争议的问题。我们研究认为，特大城市可以根据自身实际，设置必要的办证条件，规范居住证办理。

《条例》设置了居住证办理“两个合法稳定”的条件：一是在特区有合法稳定住所（含租赁），并在申领之日前一年按照规定办理居住登记满十二个月；二是在特区有合法稳定就业，并在申领之日前一年依法参加本市社会保险满十二个月。大城市近年来社保已基本覆盖，参加社会保险满一年是合法稳定就业的重要体现。

《条例》对居住证办理条件的规定，主要是基于以下考虑：

一是将居住证的申领条件规定为“两个合法稳定”，符合《户改意见》提出的“促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化”的原则和要求，也符合中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出的以合法稳定住所和合法稳定就业等为前置条件，推行流动人口居住证制度的要求。

二是“两个合法稳定”的居住证申领条件，考虑了特大城市综合承载力，符合特大城市实际情况和实际需要。

三是“两个合法稳定”的居住证申领条件，符合中央关于严格控制特大城市人口规模的要求。特大城市需要适当提高居住证的申领条件，努力实现中央严格控制特大城市人口规模的要求。

四是“两个合法稳定”的居住证申领条件，符合居住证立法调研征求意见时社会公众和基层的意见。

持证人权益和公共服务，推进基本公共服务均等化。根据十八届三中全会关于“推进基本公共服务均等化”的精神和《户改意见》要求，特大城市对居住证持有人需要通过立法建立健全与居住年限和参加社会保险年限等相挂钩的梯度化的基本公共服务提供机制。大体分为三个层次：

一是居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利。

二是以连续居住年限和参加社会保险年限等为条件，使居住证持有人逐步享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等权利，同时结合随迁子女在当地连续就学年限等情况，逐步享有随迁子女在当地参加中考和高考的权利。同时还要积极创造条件，不断扩大向居住证持有人提供公共服务的范围。

三是申请入户服务。根据《户改意见》，特大城市要建立完善积分落户制度，根据综合承载力和经济社会发展需要，以具有合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）、参加城镇社保年限、连续居住年限等为主要指标，合理设置积分分值。按照总量控制、公开透明、有序办理、公平公正的原则，达到规定分值的居住证持有人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。现阶段，不应以退出土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。申请入户也需要按照中央精神，“优先解决存量，有序引导增量”。要优先解决好进城时间长、就业能力强、可以适应城市和市场竞争环境的人员，使他们及其家庭在城市扎根落户。

按照公平正义原则，上述提供公共服务和申请入户计算居住年限时，城镇流动人口暂住证持有年限应当累计进居住证。

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简化办事程序、便民高效、优化服务

特大城市依法推进居住证制度全面实施，主要需要做好以下几项工作：

第一，加快推进居住证地方立法。在国家尚未出台居住证法律制度之前，特大城市可以按照国家推进户籍制度改革、建立居住证制度的指导思想和基本原则，结合城市实际情况，加快推进居住证地方立法，使推进居住证制度于法有据。国家出台居住证法律制度后，修改完善或制定实施办法。

第二，将居住证服务管理等纳入城市经济社会发展规划和计划。市、区政府应当将居住登记和居住证服务管理工作纳入国民经济和社会发展规划及年度计划，列入社会治理目标管理体系，建立考核评价机制，保障非户籍人员服务管理工作所需经费，推进基本公共服务均等化。

第三，加大居住证制度宣传力度。公安机关和有关部门要广泛深入地宣传居住证制度中有关居住登记、居住证办理条件和程序、持证人权益和公共服务事项等有关规定，让群众知晓权利义务，依法申请居住登记和公共服务，履行法律义务。

第四，居住登记、居住证办理、申请公共服务，有关部门应当简化办事程序、便民高效、优化服务。

（作者系深圳市人大常委会委员、内务司法委员会主任，北京大学法学院、中南财经政法大学兼职教授）