冯玉军：建立错案责任倒查问责制

公正是法治的生命线。习近平总书记在关于四中全会《决定》的说明中特别引用了英国哲学家培根的一段话：“一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。”并以此强调“必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的极端重要性。

在四中全会闭幕之际，中央人民广播电台制作了一期名为《法治中国：重访冤假错案当事人》的特别节目。针对全会提出的建设中国特色社会主义法治体系的美好蓝图和重大举措，回访了轰动一时的三起典型错案当事人赵作海、佘祥林、张辉张高平叔侄，倾听他们对全面推进依法治国的憧憬与心声。虽然这三起错案后来都通过再审程序改判无罪，并予以国家赔偿和困难补助。在接受采访时，张高平仍心有余悸地说：“如果当初执法人员依法办案，我们叔侄俩就不会冤枉在牢中待了十年。但也正是因为正直的石河子人民检察院检察官张飚依法办案，我们的案件才能得到昭雪，并且得到了国家的赔偿，这也是依法办案的体现。所以说依法治国、依法办事不仅对国家很重要，对每个公民来说更重要。”

显而易见，迟到的正义使正义大打折扣。鉴于全国各地接连曝光的错案以及频繁启动的再审程序，能否建立一套系统、严密、高效的错案责任倒查问责制度，不仅展现了全面推进依法治国方略的坚定态度，更是实现司法公正的重中之重和刑事司法改革的主要工作。笔者以为，错案责任倒查问责制度可从以下三个环节予以把握和建构。

问责制度的内涵

建立科学合理、切实可行的司法人员对办案质量终身负责制度。针对各类司法人员职责和各类案件的具体情况，明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准。将“让审理者裁判、由裁判者负责”这一要求落实到执法办案的具体工作之中，使司法人员终身对法律负责、对历史负责、对人民负责。

建立错案倒查制度。确保错案发生以后，倒查程序立即启动，及时查明错案责任人和错案发生原因。切实完善对限制人身自由司法措施和侦查手段的司法监督，加强对刑讯逼供和非法取证的源头预防，有效防范错案发生和及时纠正。

建立错案问责制度。对错案的性质、危害后果、社会影响以及责任人的责任承担等，进行客观公正评估，为错案追究提供依据。特别是对于社会广泛关注的错案，要向社会公开有关信息，及时回应社会关切，确保谁办案谁负责，谁违法谁担责全面落实。

明确错案认定的法律标准

我国建立错案责任倒查问责制并非从零开始。早在1998年，最高人民法院就出台了《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》和《人民法院审判纪律处分办法（试行）》，将错案追究作为一项正式制度确立下来，并在全国各级法院全面推行。2007年9月，最高人民检察院公布了《检察人员执法过错责任追究条例》；2013年11月，中央政法委颁布了更为具体的《关于切实防止冤假错案的规定》。以上经验性规定为建立完善的错案责任倒查问责制奠定了坚实的制度基础。

尽管如此，相较于法律实务界的乐观态度，学术界对这项改革措施（通常又被称为“错案追究制”）的施行效果显得审慎得多。他们的理由主要有四个。

目前的错案追究制度令出多门，如何认定错案、谁来认定错案缺乏权威法律规定。在西方法律体系中，基于司法独立的原则，错案概念基本上不存在。虽然我国各级法院、检察院均将“事实认定错误”“法律适用错误”“审判程序错误”等作为错案的典型特征，但有的是以裁判结果为导向的，有的则是以损害后果为导向的，很不一致，造成“同案”不“同判”。在“两高”未对错案概念统一界定的情况下强推责任倒查问责制，必将导致地方司法机关在错案认定、责任追究范围上的不统一。

由于《处分办法》的制度规定较为模糊，致使责任除却事由存在很大的主观模糊性。一方面，错案追究制是根据法官所作判决的正确与否来判定的，而事实上引起法官责任的违法行为往往具有隐蔽性，如受贿、故意规避法律、法定幅度内的有意轻判等。另一方面，法官大多倾向于以调解代替判决，而避免因错误判决被追究责任；或者假借主观性的“认识偏差”为其免责理由，而无需任何客观的证据支持。其在客观上促进了法官采取各种方式来规避这种制度性缺陷，使得错案追究终身制在司法实践中产生一种逆向刺激结果。

在错案责任倒查问责制下，法官出于自我保护的本能，往往会采取责任转嫁的方式来规避风险。即法官通过“请示”的方式将案件判决结果交由审判委员会或上级法院裁定，以形成法不责众局面的一种责任分担与转移方式。根据《错案责任终身追究办法》的规定，在合议庭将案件提请审判委员会决定的情况下，审判委员会改变合议庭意见的，合议庭成员中持正确意见的不承担责任。由此可以推定，当审判委员会同意合议庭意见时，审判委员会与合议庭应当就该案件的判决结果共同承担责任。无论出现何种情况，法官对判决结果的责任承担风险都将分担或转移至审判委员会。这其实就形成司法人员责任转嫁的风险，进而导致两审终审制的制度性危机。

从错案追究终身制的历史发展来看，其防治司法不公的作用也较为有限。例如，我国目前已有的错案责任倒查问责制，主要定位为司法机关内部的一种责任追究机制，体现出浓厚的行政化色彩和明显的制度缺陷，它导致法院内部纠错动力不足，严重者还会造成监督机制的失效。

以程序为中心建立错案认定标准

面向未来，我们要改变传统上以结果为中心的错案追究制，改为以程序为中心建立错案认定标准及程序，错案倒查机构、人员、程序，倒查问责机制的启动人员和启动方式；处理好错案责任倒查问责制与上访制度、与二审、再审的关系；提高责任追究程序的启动门槛，将启动主体置于中级以上法院，明确上级法院对下级法院法官的审判责任追究职权；取消审判委员会对本级法院法官的责任追究职权，代之以提供错案线索、配合上级法院调查取证的方式履行法官责任追究职能。此外，还应该重点从以下几个方面重构和完善错案责任倒查问责制。

确立具有操作性的错案责任倒查问责制度及其标准、范围。法律的确定性和不确定性是相互对立、同时并存的法律特性。任何法律都旨在设定某种行为规范，因此必然具有确定性；但同时，任何法律条文又在不同程度上具有其不确定性。下一步，“两高”出台的贯彻落实四中全会《决定》精神的文件，既要从大原则、大方向上明确规定错案认定与责任追究的确定内涵，又要以快速发展的网络信息技术为支撑平台，针对各类司法人员职责和各类案件的具体情况，实现司法信息系统内畅通、系统间共享，着力打造司法过程中各类生效法律文书统一上网和公开查询平台。

建构目标指向的内部与外部混合型监督机制。以往错案追究制的一个基本特征（弊端）是：采用内部监督的方式来限制他方追责。但内部监督机制并不能消除错案，也不利于树立司法机关的公信力，从当前广为人们关注的佘祥林案、赵作海案、聂树斌案、呼格吉勒图案等错案来看，错案责任追究程序的启动大多源于外部力量的介入。外部监督机制，主要是指依靠司法系统以外的力量（如案件利害关系人、社会团体、新闻媒体、人大等）来实现对法官审判权的监督的一种机制。其范围主要是审判程序的正当性和裁判结果的合法性；监督手段则以社会化监督为主、私人化监督为辅。

加强责任倒查问责的程序性保障，摆脱和降低司法机构的“行政化”倾向。国外法官的惩戒大致有两种程序，相互配合：一为弹劾程序，旨在对实施严重犯罪行为、不法行为或不当行为的法官进行罢免，这种程序启动非常困难；二为惩戒程序，旨在对有违法失职行为的法官进行纪律处分，由独立的委员会或法庭负责。反观我国司法人员责任追究程序的启动，除非构成犯罪，司法官责任的追究一般不会触及诉讼程序，而只能由各级法院监督部门对本级法官、上级法院对下级法院法官启动违纪调查程序，程序启动门槛较低。在具体操作层面，要么根本就没有动作起来，要么随意监督、带来麻烦。

在全面推进依法治国的今天，伴随着错案责任倒查问责制的建立和不断完善，社会必将会多一些公平公正，少一些冤假错案。正是在这个意义上我们说：“迟来的正义，也还是正义。”