农村基层治理的“在村模式”（2）

“在村治理”从特殊到普遍，基层政权须与乡村社会结合更紧密

“在村治理”模式缘起于恩施州特殊的村情，譬如山区地大人稀、交通不便导致农民出村办事难等实际情况，但却具有一定的普遍意义。众所周知，在传统中国社会，乡村社会治理主要是依靠乡绅阶层借助宗族等形式实施的，也就是说，农村的大小事务都是在村内加以解决的。可见，“在村治理”在我国具有悠久的历史传统。近代以来，国家加强了农村基层政权建设，反观农村基层政权建设的经验与教训，也不难得出这样的结论，凡是国家基层政权与乡村社会结合得最紧密、最融洽，就能实现各种乡村纠纷、矛盾在村组内部化解，达成“在村治理”。以此角度观之，恩施州的“在村治理”模式仍在探索之中，尚有待进一步完善。

第一，“在村治理”离不开党委和政府的主动作为。“在村治理”不是将乡村治理的任务交给村，由村自主治理，而是要求基层党组织和县乡政府更加积极主动作为，转变治理方式，将各种行政资源和公共服务进一步下沉到村，在村庄内实施治理。例如，在“农民办事不出村”中，要尽量简化办事程序，除了让村干部代替农民跑腿以外，还要建立机制使县乡部门及其干部主动下乡进村送服务，在农民家门口就能办好农民的事情。“在村治理”如果能够长期坚持下去、实施得好，就会倒逼县乡政府服务转型。

第二，“在村治理”对农村基层队伍建设提出了更高要求。它不但要求农村基层干部增强主动服务的意识，而且要具备信息化、法治化和社会化的素质，以及与基层治理现代化要求相适应的各种服务能力。譬如说，目前的“农民办事不出村”，大多是由大学生村官具体操作实施的，尽管这些大学生村官掌握了信息化等现代科技素质，但也普遍存在队伍不稳定、对农情不熟悉等方面的实际问题。为此，“在村治理”模式对农村基层队伍的优化建设提出了新的现实课题，亟待研究解决。

第三，“在村治理”需要农村社会组织的有效配合与支持。“在村治理”模式的有效运行，不仅要求农村基层党组织和政府下乡进村主动服务，更要求在村的各种社会力量和社会组织的培育、成长，以增强其自我治理、自我服务的能力。与此同时，跟基层党组织、政府建立良性合作的互动关系。恩施州发现了村医村教的社会作用，也在自觉地通过社会工作者培育社会志愿者队伍，但仍然有待进一步去发掘、开发和培育、发展各种社会力量和社会组织，以及亟待搭建各种平台和机制，使之真正地参与到乡村治理中来，发挥正能量。

恩施州的“在村治理”模式从一定意义上解决了科层化治理与农民办事之间的矛盾。应该说，这种矛盾是普遍的。恰如韦伯所言，包括农民在内的所有现代社会的公民无不身陷于科层制这一“铁的牢笼”之中。尽管国家基层政权建设不得不采用科层制模式，但是乡村社会自有一套顽强的乡土规则。农民不太熟悉科层化治理，他们最苦恼的是出村到县乡政府各个部门去办事，因为他们不知道所要办的事具体要找哪一个部门、哪一个人，而问题恰恰是所有这些政府部门都是按照现代科层制设置和运作的。农村治理固然要贯彻国家的意图，但也不能忽视国家的每项政策、制度安排以及实际的治理形式都要具有一定的社会基础。尤其是乡镇政府，更须植入农村社会的“权力的文化网络”之中，否则科层化治理根本不可能在这个“文化网络”中立足、生存。

如果这种“在村治理”模式运行得比较好的话，或许会在一定程度上调适“国家形象”（image of the state）的两个内在矛盾。就像米格代尔（Joel S. Migdal）所说的那样，“国家形象一般是由矛盾的、不可调和的两个部分构成的：一方面，它运用权威去驯服截然不同的信念，另一方面，它却同时从‘公意’中提取人们的忠诚”。“在村治理”能不能调和国家形象的两个方面，有待进一步观察。

（作者为华中师范大学政治学研究院教授、博导，中国农村综合改革协同创新中心副主任）