建设中国特色社会主义法治体系

党的十八届四中全会把建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家作为全面推进依法治国的总目标，明确提出要形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。从法律体系到法治体系，标志着我们党对社会主义法治建设认识的深化。中国特色社会主义法治体系作为国家治理体系的重要组成部分，是我国法律制度、法律运行、法律实现等诸多要素综合作用所形成的实践体系。建设中国特色社会主义法治体系是全面推进依法治国的必然要求，是实现国家治理体系和治理能力现代化的内在规定。

一完备的法律规范体系

法律是国家按照统治阶级意志制定或认可，并由国家强制力保证实施的行为规范的总称。法律的基本特征：一是规范性。法律是一种以行为为调整对象的规范体系，它通过严密的规则、严格的程序和严明的纪律来规范人的行为。二是明确性。法律内容具体，形式统一，对于必须做什么、应该做什么、可以做什么、禁止做什么都有明确的规定，便于人们以此为据调整自己的行为。三是普遍性。在法律面前人人平等，任何人都不得享有凌驾其上、超越其外的特权。四是强制性。法律一经制定，受其调整的任何人都必须毫无例外地一体遵行，任何违法行为都将受到应有的追究和制裁。五是权威性。法律是人民意志的凝结，高于任何党派、机关、团体和个人的意志，具有至上的效力和最高的权威。六是稳定性。法律要经过一定的机关、通过一定的程序制定和修改，不依领导人的意志为转移，不随领导人的更替而改变，因而具有较高的稳定性和连续性。

法律规范体系是由一国现行的全部法律规范按照一定的结构和层次组织起来的统一整体。在我国，法律规范体系通常也称为法律体系。经过长期不懈的努力，我国到2010年年底已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件，一个集中体现中国特色社会主义的本质要求，体现改革开放和社会主义现代化建设的时代要求，体现结构统一和层次分殊的国情要求，体现继承中国传统法律文化优秀成果和借鉴人类法治文明成果的文化要求，体现动态、开放、与时俱进的发展要求，以宪法为统帅，以刑事、民事、行政等实体法和刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼等程序法为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的各个方面基本实现了有法可依。法律规范体系作为法治实践的产物，不可能一劳永逸，要随着法治实践的发展而发展。这在客观上要求我们加强立法规划，加快重点领域立法工作，适时制定和修改同全面深化改革相关的法律，做到立法先行，确保重大改革于法有据；完善立法程序，恪守以人为本、立法为民理念，提高立法科学化、民主化水平，使法律准确反映社会发展规律、反映法治实践要求、反映人民意志愿望，更好地协调各种利益关系、化解各种利益矛盾；提高立法质量，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，使现有的法律体系结构更加完整、内部更加和谐、体例更加科学、规范更加严密。

二高效的法治实施体系

法治实施是通过一定的方式使法律规范在社会生活中得以贯彻和实现的活动，主要包括法律执行和法律适用。法律作为一种行为规范，制定后只是一种书面上的法律，处于应然状态。法律只有通过实施，才能从书面上变成行动中的法律，从抽象的行为模式变成具体的行为方式，从应然状态变成实然状态。因此，法律的权威和生命力在于实施。法治实施的目的，就是通过不偏不倚、不枉不纵的严格执法、公正司法，引导、规范和调整人们的行为，保护和发展有利于统治阶级的社会关系和社会秩序。法治实施体系是法治的核心，对于依法治国、依法执政、依法行政的共同推进，法治国家、法治政府、法治社会的一体建设至关重要。所谓法治实施体系，就是贯彻和实现法律规范的体系，即法律执行和法律适用的体系。

法律执行广义指国家行政机关、司法机关及其公职人员依照法定职权和程序贯彻实施法律的活动；狭义指国家行政机关及其公职人员在法定职权范围内依照法定程序贯彻和实施法律的活动。法律适用广义指国家机关及其公职人员、社会团体和公民实现法律规范的活动；狭义指国家机关及其公职人员在职权范围内把法律规范应用于具体事项的活动，通常特指司法机关及司法人员依照法定方式把法律规范应用于具体案件的活动。从我国法治实践看，目前中国特色社会主义法律体系已经形成，我国法治建设中存在的主要问题已不是无法可依，而是有法不依、执法不严、违法不究，法律缺乏必要的权威，得不到应有的尊重和有效的执行。因此，健全完善法治实施体系，切实解决执法不严、司法不公等突出问题，保证宪法和法律得到统一、严格、公正地实施，已经成为全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的关键。只有健全完善法治实施体系，确保法律严格公正实施，做到严格执法、公正司法，给不法分子以应有的震慑，给人民利益以有效的保护，才能确立法律的尊严和权威，使依法治国基本方略真正落到实处。

三严密的法治监督体系

法治监督是国家机关、社会组织和公民按照宪法和法律规定的权限和程序，对宪法、法律、法规的制定和实施情况进行监察和督导的行为。法治监督体系是由法治监督主体、法治监督内容和法治监督形式构成的完整系统。因此，法治监督的主体是广泛的，包括一切有监督权的国家机关、社会组织和公民。法治监督的内容是丰富的，不仅包括对公安、检察、审判、监狱等执法机关法治活动进行监督，也包括对立法机关、行政机关法治活动进行监督，还包括对中国共产党和各民主党派、社会团体、企事业单位和公民法治活动进行监督。法治监督的形式是多样的，不仅包括对规范性文件进行审查、对执行法律和适用法律情况进行检查，还包括对违法行为予以纠正和制裁。

法治监督的作用在于整治以言代法、以权压法、徇私枉法之风，确保法律的科学制定和有效实施，一方面保证立法机关、行政机关和司法机关科学立法、严格执法、公正司法；另一方面及时纠正立法、执法、司法活动中的违法行为，有效维护国家法律的统一、尊严和权威。法治监督是科学制定法律的重要保障。法治的基本前提是形成由宪法、法律、行政法规和地方性法规组成的法律体系，为了保证法律体系内部的统一和协调，必须通过法治监督对各种立法活动进行有效的规范和约束。法治监督是正确实施法律的重要保障。法治的运行过程包括立法、执法、司法、守法和法治监督，法治监督有利于确保各种法律关系的建立、各种法律问题的处理符合法律规范的要求。强化法治监督必须增强法治监督意识，自觉维护国家法律的统一、尊严和权威；完善法治监督规则，实现依法监督和规范监督；有效治理立法、执法和司法活动中的不法现象，坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义，切实做到有权必有责，用权受监督，违法要追究，侵权须赔偿，确保各项权力都在法治的轨道上合理运行。

四有力的法治保障体系

法治保障体系指国家从体制机制和思想文化上确保立法、执法、司法、守法等各个环节顺利运行和有效实施的完整体系，是宪法和法律得以贯彻实施的重要条件。形成有力的法治保障体系，要求党切实加强对依法治国的领导，提高依法执政能力和水平，为全面推进依法治国提供有力的政治和组织保障；加强法治专门队伍和法律服务队伍建设，加强机构建设和经费投入，为全面推进依法治国提供可靠的人才和物质保障；改革和完善不符合法治规律、不利于依法治国的体制机制，为全面推进依法治国提供完备的制度保障；努力营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的社会氛围，健全守法诚信褒奖机制和违法行为惩戒机制，使遵法守法成为全体人民的共同追求和自觉行动。

党是我国法治建设的领导者和组织者，在把握政治方向、协调各方职能、统筹各方资源、督促依法办事、营造执法环境方面，在领导立法、保证执法、带头守法方面，在保障党的路线方针政策贯彻落实、保障宪法和法律统一有效实施方面发挥重要作用。只有加强党对国家政治生活的领导，发挥党组织对其他社会组织的示范作用和党员干部对人民群众学法遵法守法用法的积极影响，才能推进整个国家的法治建设。从我国国家机关序列看，行政机关所占比重最大，拥有部门最多，行政管理范围涉及国家和社会生活各个层面，是实行法治的主要支柱。因此，行政机关必须坚持依法行政，严格在法定职权范围内行使权力。司法权是一项注重独立思考、理性判断的权力，只有使法官依法独立公正行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，不受权力、金钱、人情的干扰，才能保障法定程序的顺利实现，做到以事实为依据、以法律为准绳，在裁判过程中严格依法办事，准确适用法律。法律由国家强制力保证实施，而能够支撑法律发挥作用的强制力主要来自于权力。由于法律制约的是权力，依托的也是权力，如果权力高度集中，就不可能有一种权力支撑法律对另一种权力的约束。因此，法治形式上是以法律规范权力，实质上是以权力制约权力，实行法治必须在党和国家机关内部形成既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。人才是法治建设的主体，只有建设一支坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上，永远忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的法治专门队伍，才能为建设法治国家提供有力的人才保障。法治文化是实现依法治国的思想基础和精神动力，是建设法治国家的基本要素和重要标志。只有整个社会普遍形成尊重和自觉遵守法律的法治文化，才能确立以追求良法为目标的科学立法，以追求合法为目标的严格执法，以追求公平正义为目标的公正司法，以追求文明和谐为目标的全民守法的法律秩序。

五完善的党内法规体系

党内法规既是管党治党的基本依据，也是建设社会主义法治国家的重要保障。作为治党的基本依据和保障，党内法规制度体系是由党章、条例、规定等规范性文件构成的。党内最高层次的法规制度是党章，党章首先是对党内生活基本制度的规定；其次是党内各项条例，如党员条例、干部条例、组织条例，等等；再次是专项规定，如对于领导干部家庭财产申报登记的规定，等等。这三个层次的党内法规制度上下衔接，自成一体，形成梯次结构，覆盖党内生活的各个方面。其中党章是最根本的党内法规，是规范全党行为的总章程，在党内具有最高的权威性和最大的约束力，任何组织或党员都必须受制于党章。党章对党的性质、宗旨、任务和目标以及党内各项基本制度都作了明确规定，对党内政治生活的重大原则以及党组织和党员的行为规范都提出了明确要求，是坚持制度治党的根本依据，是增强党的创造力、凝聚力和战斗力的可靠保证。因此，贯彻落实党的各项法规制度，关键在于贯彻落实党章。

作为党内各项法规制度的集中体现，党章与党的具体法规制度之间存在着密切的联系：一方面具体法规制度必须依据党章来制定和执行；另一方面具体法规制度又是党章发挥作用的重要载体，党章的各项规定只有借助具体法规制度才能实现。这就要求我们以党章为依据加强具体法规制度建设，逐步形成配套完备的党内法规制度体系。要完善党内组织制度，如差额选举、职务任期、干部交流、岗位轮换、亲属回避等制度；完善党内领导制度，如集体决策、分工负责等制度；完善党内工作制度，如任期目标、实绩考核、请示汇报、职务开销等制度；完善党内生活制度，如权利保障、民主生活等制度；完善党内监督制度，如党务公开、民主评议、离任审计、信访举报、责任追究、引咎辞职、个人重大事项报告、家庭财产申报登记等制度。通过法规制度建设，使党内逐步形成一个内容科学、程序严密、系统配套、行之有效的法规制度网络，形成一个自律与他律、自觉与规范相统一的体制机制链条，使各项法规制度在空间上并存，在环节上紧扣，在功能上互补，从而使党章的各项规定真正落到实处。法规制度之要，在程序与细则；法规制度之效，在贯彻与执行；法规制度之魂，在法规面前人人平等与执行制度没有例外。坚持制度治党，要把科学的法规制度设计、严格的法规制度执行、有力的法规制度保障结合起来，围绕授权、用权、制权等关键环节，健全党内权力运行制约和监督机制，做到用法规制度管权管事管人，坚决维护法规制度的严肃性和权威性。

                                           （本文作者系空军指挥学院教授、北京大学法学博士）