依宪立法是依宪治国的出发点

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)明确指出:“坚持依法治国首先要坚持依宪治国”。上述规定以党的文件形式肯定了依宪治国在全面推进依法治国中的重要地位和作用，抓住了依法治国的工作重心。当前和今后一段时间内，全面推进依法治国必须要以全面和有效推进依宪治国作为各项法治工作的首要任务。

依宪治国的价值要求应当贯彻到法治工作的全过程和各方面，才能真正发挥宪法作为根本法在维护法律权威、保证法律实施中的重要作用。从依宪治国价值所作用的法治活动领域来看，依据依宪治国原则，可以合理地推导出“依宪立法”“依宪行政”“依宪司法”“依宪监督”等多项制度建设的要求。甚至根据《决定》关于宪法在特别行政区具有最高法律地位和最高法律效力的规定，也可以在明确提出“依法治港”“依法治澳”的基础上合理地推导出“依宪治港”“依宪治澳”的价值要求。当然，依宪治国对法治建设的要求是全方位的，但目前的工作重点还在于“依宪立法”。

首先，《决定》明确提出了“使每一项立法都符合宪法精神”的要求，这一要求的核心内涵就是“依宪立法”。坚持依宪立法，才能保证“使每一项立法都符合宪法精神”。

其次，宪法是国家的根本法，是一切法律法规赖以产生和存在的合法性依据，法律法规不论是其制定程序，还是其基本内涵，都不得与宪法相抵触，必须与宪法相一致，因此，宪法的一项重要功能就是“法治法”，宪法是约束法律法规的“法”，是普通法律之上的“法”，是“万法之母”。

再次，坚持依宪立法，有利于理顺立法体制，明确立法权限，避免不必要的立法矛盾和冲突，因为立法机关的立法权限如果都出自同一个宪法，那么，即便是立法机关就立法权限发生了争议，也可以在同一个救济程序中通过有效界定不同立法机关之间的立法权限来解决立法争议和纠纷。

最后，依宪立法可以保证宪法法律化的有序进行。根据我国现有的立法体制，现行宪法既有直接效力的部分，也有需要立法机关通过制定具体的法律法规予以细化的部分。对于需要通过立法机关制定具体法律法规予以细化的部分，立法机关能否严格地“依宪立法”，直接关系到这些在功能上担负细化宪法各项规定任务的立法活动自身的正当性。由此可见，“依宪立法”是将依宪治国精神贯彻到全面推进依法治国各项法治工作的出发点和价值源泉。

当前，贯彻落实“依宪立法”的要求，关键是要坚持立法必须“于宪有据”，不论是何种性质的立法机关，在制定任何性质和形式的法律法规规章时，都要有明确的宪法意识。如果是立法权限直接来自于宪法授权的立法机关，其制定每一项法律规范时都应当有明确的宪法文本上的依据，而不是以大而化之的“依据宪法，制定本法”作为规避宪法指导的法律借口;如果是其他性质的立法机关，在制定法律规范时，必须明确自身的立法权的来源，如果是授权立法，则必须要严格地依照授权者的要求立法，特别是要通过立法有效地贯彻宪法精神，保障宪法实施。在贯彻“依宪立法”要求的过程中，还应当加大对违宪的法律法规的监督和审查力度，要对针对不特定公众生效的抽象性质的立法行为进行合宪性的有效控制，要将一切不合宪的法律规范和行为规则扼杀在萌芽状态或者是及时地加以清除、消除其产生的不利影响。

总之，强调“依宪立法”，实际上是将落实依宪治国价值要求的重担赋予了国家立法机关。立法机关位居各项法治工作的源头和最上游。源头“合宪”了，自然就为法治工作的具体运作环节的“合宪”提供了有效的制度保障，如果依宪治国不抓在起点，或者是仅仅作为一句口号，那么，依宪治国本身所蕴含的法治价值就无法得到有效的开发和利用，宪法在全面推进依法治国中的重要作用就无法得到有效发挥，就会阻碍依法治国治国方略的贯彻落实，建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家的“目标”就难以落实。有鉴于此，必须高举“依宪立法”的旗帜，积极推动立法体制的改革，不断提升立法质量，进一步完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。

(作者：中国社会科学院法学研究所研究员)