公共安全管理体制的一个软肋

2014年12月31日晚，上海外滩陈毅广场发生拥挤踩踏事件，造成36人死亡、49人受伤的惨剧。纪念这些逝者伤者的最好方式，就是从事件中汲取教训，举一反三，改革有关体制机制，不断提高城市公共安全管理水平。

从技术层面看，上海大型公共活动安全管理的经验是成熟的，组织方案是经得起检验的。无论是2010年世博会、2014年亚信峰会的成功举办，还是近年来的国庆、元旦灯光秀等大型活动的正常开展，都体现了较高的城市安全管理能力和风险防控能力。特别是公安等部门总结出的“开关式过马路”“单向流动”等管理技术，因为行之有效，还被国内其他城市所借鉴。因此，根据一般经验判断，这次拥挤踩踏事件是完全可以避免的。那么，问题出在哪里？

从管理体制看，目前我国大型活动安全管理乃至大多数安全事件管理，都是遵循“谁组织、谁负责”或“谁主管、谁负责”的“条条”思维。当筹办某一项大型活动时，组织部门或者政府主管部门出于安全考虑，往往会进行风险评估，并通过“联席会议”或分管领导的协调机制，整合公安、旅游、广电、通讯、安监、质检、交通、水务等众多部门，甚至动用消防、武警等资源，共同研判形势，制定风险防控方案。活动启动后，各部门按照预案规定，各就各位，各司其责，协调联动，贯彻预案要求，确保大型活动的安全可控。而且，“大型活动”的级别越高，统筹协调的层级就越高，协调联动的资源就越大。例如，在2010年世博会中，“环沪护城河”工程就是由公安部牵头协调，上海、江苏、浙江等省份共同参与的。这就意味着，活动越大，安保力量投入越多，安全系数越高。

可问题在于：如果没有大型活动，但公众依惯性同样聚集起来，或者不需要政府组织，公众自发聚集起来，公共安全如何管理呢？谁来启动预案？何时启动预案？如何启动预案？从这次事件来看，这恰恰是我们公共安全管理体制的一个软肋。

应该说，公安部门是公共场所秩序管理的主要部门。但是，客观上讲，在现代社会，特别是国际化大都市，由于人群、建筑、基础设施等要素高度集中，风险链条较长，仅仅公安一个部门又无力保障大型公众场所的安全秩序。例如，在上海外滩这样的大型空旷场所，调控人流需要综合协调公交、轨交、轮渡、过江隧道以及宣传、武警、消防和周边单位等众多机构，实现多部门的合作与联动。即使单一的路面交通管制，往往也需要向市级层面汇报、申请，由全市进行统筹安排，仅靠黄浦区的公安部门，无力全部承担。可以说，部门协作的现实需求与现有体制瓶颈之间的矛盾，是始终存在的。当大型活动（特别是政治属性较强的活动）举办时，由于自上而下高度关注，主要领导牵头挂帅（如市公安局长也是副市长），矛盾得以暂时解决。但是，当没有大型活动，或者组织方、管理方不明确时，这种协调机制就会缺失，预案就难以启动，资源难以有效整合。在“12·31”这一悲剧性事件中，这个矛盾暴露无遗，最终因为人流高密度聚集，又缺乏必要的限流管控措施，引发踩踏惨剧。

因此，改变公共安全的“条线管理”和“运动式管理”体制，打造更加综合、全面、长效的体制是提高城市公共安全风险防控水平的关键。从预案启动和实施来说，不应以是否有大型活动作为标准，而需要以实时变化的人流密度作为标准。换句话说，不是有大型活动就启动安保，无大型活动就没有安保；即使没有大型活动，当聚集人群密度超过一定标准时，也要快速启动相应预案。因为，过密聚集的人群本身就是风险源，排除这个风险源是公众场所公共安全管理的一个重要内容。排除这个风险源，仅靠单一部门往往是不够的，必须构建一个综合性、全面性、实时性的机制。建议如下：

夯实城市应急联动指挥中心的职责和功能。城市应急联动指挥中心是覆盖全市范围，囊括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的全方位的公共安全管理平台。该平台的整合力度越强，则城市公共安全的综合、全面、长效机制就越牢固。换句话说，各职能部门眼中“盯”的是自己条线的事情，而联动中心则“盯着”地区内的所有安全事件。这就为克服部门缝隙、联动盲区问题提供了一定安全保证。

市、区两级联动中心需要对城市若干主要地区（如机场、码头、外滩、公园、高铁等）进行全天候实时监控，一旦发现问题，快速启动有关地域的专项电子预案，激活地区管理主体功能，调动有关资源，开展应急处置和预案操作。以“12·31”事故为例，市级指挥平台和区级指挥平台应动态实时监测现场情况，并进行密集沟通，当人流超过警戒线时，调动有关部门协同作战，快速处置。这里的关键是，必须从体制上赋予各级应急联动指挥平台启动预案、实施预案和协调指挥的权力。如果凡事都要层层请示汇报，再由相关领导进行部门协调，则必然延长时间，很可能贻误时机。

夯实城市安全运行的风险评估机制。现代城市是一个流动、鲜活的生命体，因此风险评估的视野要放大，也要具有流动性。不能仅仅关注一项活动本身，而要从全局的角度考察该活动的“外溢效应”。在“12·31”事件中，灯光秀虽然迁移到了外滩源，但不代表市民不会聚集到江滩，因为在一般人眼中，只要是具有一定高度的灯光秀，在一定范围内都可以观看。这样一来，外滩源的活动就可能给周边地区造成“外溢”影响。再如，我们在封闭的场所内举办演唱会，场内的安全固然重要，场外的安全同样需要考虑，因为大量未能入场或无法购票人群可能聚集并长久不散，在情绪激动的情况下，就可能引发安全事件。提高城市公共安全风险评估能力和水平的一个重要方面，就是改变完全由“条线”部门主导的各自为政的评估机制，形成综合部门与专业部门相结合的评估机制。从现实来看，要强化城市各级应急办的统筹功能，由其牵头开展若干重大活动、重大区域、重大事件的风险评估活动，并形成预案，付诸实施。

夯实城市安全运行的风险沟通机制。风险沟通具有两个维度：第一方面是政府部门之间的风险沟通。对现代政府来说，“直线职能制”还是无法突破和抛弃的组织架构，因为不如此就不能实现专业化。但与此同时，还必须构建一个横跨各部门的风险沟通机制，确保风险信息向预案相关部门顺畅传递和共享，为合作协调提供基础。这种沟通机制的启动也不以大型活动的存在为标准，而必须以公共场所的现实人流变化为标准。第二方面是政府同社会的风险沟通。在“12·31”事故中，如果政府有关部门提早进行更大范围、更大强度的宣传警示，告知灯光秀的演示地点、观看范围，以及观赏建议，就会降低市民的聚集行动，减少聚集程度，也可能避免过度拥挤造成的踩踏。