走进法律体系“2.0时代”

法治热点面对面之一：怎样理解全面推进依法治国总目标

法治热点面对面之二：依法治国的康庄大道

法治热点面对面之三：怎样理解党和法治的关系

法治热点面对面之四：怎样理解依法治国首先是依宪治国

2014年8月，十二届全国人大常委会第十次会议对立法法修正案（草案）进行了初次审议，随后公开向社会广泛征求意见，12月召开的全国人大常委会第十二次会议对草案进行了第二次审议。这是立法法实施14年后的首次修改。人们普遍期待，对这部规范立法工作的基本法的修改，将推动中国特色社会主义法律体系进入“2.0时代”。

法律是治国之重器，良法是善治之前提。党的十八届四中全会强调深入推进科学立法、民主立法，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。这是中国立法工作的一个新跨越，标志着立法将发挥越来越重要的引领和推动作用。

一、为何说良法是善治之前提

“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”国家若善治，须先有良法。立法是法治的龙头环节，龙头昂起来，龙才可能腾飞起来。全面推进依法治国，必须坚持以立法为“开路先锋”，发挥好立法的引领和推动作用。

30多年前，历经十年浩劫的中国，法律园地一片荒芜，只有宪法和婚姻法等寥寥几部法律。党的十一届三中全会后，随着社会主义民主法制建设的推进，中国立法进程不断加快。1997年，党的十五大明确提出“到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”，2010年年底这一历史任务如期完成，国家生活的各个方面实现有法可依。这是我国法治进程中的一座重要里程碑。

随着法律体系的形成，有法可依的问题已经总体解决了。那是不是立法工作的使命就结束了呢？答案是否定的。

立法进程没有终点。社会实践是法律的基础，社会实践永无止境，立法也永无止境。即使是一些法律比较完备的国家，每年也都会新制定或修改一批法律。我们的法律体系已经形成，但它不是静止的、封闭的、固定的，而是动态的、开放的、发展的，将随着中国特色社会主义实践的发展而发展。目前，仍存在一些重要领域法律法规缺失的问题，存在一些法律法规跟不上形势发展的问题，存在一些法律法规衔接配套不够的问题，立法任务依然艰巨而繁重。

立法质量亟待提高。不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国。试想，如果立法先天不足，存在这样那样的问题，执法、司法、守法就不可避免会出现问题，引起不良后果。因此，立法质量直接关系法治的质量，越是强调法治，越是要提高立法质量。目前，人民群众对法律的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决问题。与之相比，目前我们有的法律法规未能全面反映客观实际和人民意愿，解决实际问题有效性不足。提高立法质量，成为当前和今后一个时期立法工作的重中之重。

立良善之法，根本途径在于科学立法、民主立法。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。要抓住提高立法质量这个关键，完善立法体制，深入推进科学立法、民主立法，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，努力使我们的法律立得住、行得通。

二、怎样防止立法部门化和地方化

现实生活中，很多人听到或遇到过这样的现象：两部法律法规就同一问题作出了不同的规定，相互“撞车”“打架”，令人无所适从；一些地方从自身利益出发，出台一些与“国法”冲突的“土法”，在自己的“一亩三分地”上横行无阻。这些现象折射出来的，就是立法部门利益化、地方利益化问题。

为什么会产生立法部门利益化、地方利益化问题呢？究其原因，是由于现行立法体制不完善造成的。我国是统一的、多民族的、单一制的社会主义国家，但各地方经济社会发展又很不平衡，从这一基本国情出发，我国宪法确立了既统一又分层次的立法体制。立法法对全国人大与国务院、中央与地方的立法权限划分、立法程序、法的适用规范和备案审查作出了全面规范。随着经济社会发展和全面深化改革的推进，立法工作遇到一些新情况新问题，要按照党的十八届四中全会的要求，进一步完善立法体制机制和程序。

健全人大主导立法体制机制。人大是我国的权力机关，立法权是宪法赋予人大及其常委会的一项重要职权。人大要在立法的规划、立项、起草、审议、修改、表决等各个环节充分发挥主导作用。要通过立法规划、年度立法计划，加强对立法工作的统筹安排。对涉及综合性、全局性、基础性等重要法律草案的起草，由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草。为更好发挥主导作用、提高立法质量，人大要建立一支高素质的立法工作队伍，增加有法治实践经验的专职常委比例，健全立法专家顾问制度。

加强改进政府立法制度。目前，政府部门承担着大量的法律法规的起草工作，国务院部门还有发布部门规章的权力。必须完善政府部门立法程序，增强部门立法的公开性、透明性。发挥政府法制机构在政府立法中的主导和协调作用，负责起草重要行政管理法律法规。对部门间争议较大的重要立法事项，要引入第三方评估，充分听取各方意见后及时作出决定，不能为部门之间的分歧所掣肘而久拖不决。

明确立法权力边界。在我国，除了全国人大及其常委会以外，国务院及其各部委，各省、自治区、直辖市和一些较大的市以及民族自治地方都拥有立法权。要明确各立法主体在立法体制中的地位及相互关系，以及各自制定的立法文件的效力等级。各立法主体必须严格依照法定权限和法定程序立法，既不能超越权限，也不能背离程序。随着各地经济社会的发展和城镇化建设的推进，设区的市在城市建设、市容卫生、环境保护等方面普遍有制定地方性法规的客观需求，但目前我国只有49个较大的市拥有地方立法权。要严格按照法律规定，逐步增加有地方立法权的较大市的数量，依法赋予设区的市地方立法权。