期待民事公益诉讼唤醒沉睡的行政职责

《民诉法司法解释》近日正式公布，并从2月4日起实施。其中最受人关注的一大亮点便是公益诉讼。司法解释对公益诉讼的具体制度设计，决定着整个法院系统审理公益诉讼案件的态度和立场，也直接关系到民诉法的原则性规定能否落地，更影响着公益诉讼制度功能的真实发挥。

对于公益诉讼，新民诉法只是规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。”这种抽象性的立法确认，就是由于中国公益诉讼尚处于探索阶段，需要在司法实践中形成经验进而不断完善。因此，立法实际上只是一种授权，让法院在司法实践中大胆摸索。对此，《民诉法司法解释》细化了提起公益诉讼的四种具体的受理条件，整个制度的具体规定还稍显保守。不过与公益诉讼的范围、原告资格等大众更关心的问题相比，笔者更中意于司法解释的如下规定:人民法院受理公益诉讼案件以后，应该在十天内书面告知相关行政主管部门。 

这一条看似是个不太紧要的内容，仅仅只是向行政部门发一个书面告知，似乎更像是司法尊重行政的体现，告知也没有什么实质性的效力。但是在我看来，这一条文为民事公益诉讼督促行政部门履行执法职责埋下伏笔，甚至植入了一颗不是监督但却胜似监督的种子。民事诉讼原本不涉及行政职权的监督，但这样的规定则有望超出民事诉讼狭隘的私益视野，真正呈现出公益诉讼的公益属性。尤其在缺乏行政公益诉讼的制度背景下，这种法院主动与行政部门沟通的书面通报，以不伤及颜面的柔和方式，很可能会实现较佳的督促效果。 

众所周知，公益诉讼的目的在于避免“公地悲剧”，而“公地悲剧”的背后除了违法主体的侵权损害之外，总是不同程度存在着一定的行政失职。现代法治国家，公共利益真正处于无保护的原始状态几乎没有，行政立法的完善和行政组织机构的健全，早已覆盖了公共治理的几乎所有领域。而在这种情况下之所以还会出现“公地悲剧”，其中一个重要原因就是政府治理不力或行政执法失职。倘若公益诉讼既能让违法侵权者付出应有的代价，同时又能借此唤醒行政执法和公共治理的归位，那么这样的公益诉讼便具有了公法秩序保障的功能，有助于从根本上塑造行政执法新常态、避免其他更多“公地悲剧”的出现。 

以环境公益诉讼为例。今年1月1日起实施的“史上最严”新环保法，第58条规定了环境公益诉讼。而根据媒体统计和报道，1月份全国法院就受理了由环保组织提起的3件环境公益诉讼案。公益诉讼在环保领域的破冰，意味着这一制度存在较大的实施空间。然而在环境污染等环保侵权案件的背后，往往存在一定的行政执法不力，或是政府部门的渎职失职。提起公益诉讼的只能是机关和社会团体，而被告则是侵权的企业，原被告之间的官司即便打得天翻地覆，都不涉及行政执法部门。因而单纯的民事公益诉讼，很难将诉讼的影响扩及行政执法。而法院倘若及时通报执法部门，无疑意味着一种职责的警醒。尤其在中国官僚机构爱面子的文化语境中，执法部门想必会作出相应的反思和检讨，看看公益诉讼的背后是否存在执法的疏漏与失职。 

当然，对这种不具规范性效力的通报机制，其功能的发挥很大程度上局限于行政执法部门的主观意愿，以及大众舆论的监督效果。如果媒体能够结合具体的公益诉讼案件，深挖背后可能存在的行政失职，就更有助于发挥公益诉讼的这一附加功能。

（作者系西安政治学院副教授）