环境保护要大格局、大战略（2）

环境保护要突围、突破、突出

解决历史性的环境问题，需用历史性的环境战略；实施历史性的环境战略，应当找准突破口，从环境问题这座“围墙”中突围出去，从而寻求突破，进而解决突出问题，最终实现环境改善的目的。

（一）环境保护要突围环境与发展的困局

环境保护的突围首先要实施观念突围，即重视历史紧迫感，认识到环境问题的严峻形势。具体做法应是通过加强环境教育，培育环境法治的社会意识，为环境保护提供良好的社会氛围。在此基础上，采取以下四个“四轮驱动”的措施实施策略突围，即改变以往解决环境问题的措施、方法，采取更为有效的策略应对当前的环境形势。

一是倡导绿色发展，即推动经济与环境协调发展，解决发展不足和资源不足的问题。当前，无论是国家政策还是社会舆论，都认为应当大力发展绿色经济，让环保产业成为我国经济发展中的重要力量，成为GDP的新的增长点。但是，发展绿色经济，首先要解决的便是资金问题和技术问题。而相较于技术问题，资金问题才是我国环保产业发展真正的“拦路虎”。毋庸置疑，环保产业的发展需要大量资金，而我国的民间资本实力雄厚，一旦民间资本进入环保产业势必会产生1+1>2的效果。但是，民间资本所需的公平、公正、公开的投资环境尚未形成，且其对投资环保产业能否盈利，是否会遭遇各种潜规则尚抱有疑虑。因此，需要国家出台强有力政策为民间资本提供保障，让民间资本撬动环保行业缺资金缺技术的格局。

二是采取多规合一，解决协调发展的问题，即处理好环境规划与其他规划和相关法律的关系，使环境立法更具针对性。环境规划应当与经济社会发展规划、城乡建设规划、土地利用总体规划等合成一张蓝图，使环境保护成为真正意义上的约束性因素。如在进行城乡建设时既要考虑土地、又要考虑环境保护和其他各个方面的要求，避免在工程建设完成后，才发现与当地环境保护和承载力不协调，造成不必要的浪费。此外，为保障环保规划的作用得以真正发挥而不是沦为不停改动的“鬼划”，应当向欧盟学习，重构环境政策和法规体系，提高环境规划、标准在环境法律体系中的地位。如可以效仿欧盟，通过规划确定目标体系，再依据实现目标的需求和当前环境状况的实际，制定环境标准和环境法律、法规，从而保证规划目标最终得以实现。

三是宽立法严执法，解决普遍违法的问题。我国不应将制定过于详细的法律作为改善环境质量、解决环境问题的主要措施，而是通过加强严格执法，来真正使得法律、法规得到贯彻落实。当前，很多人将环境问题严重归咎于立法不严、法律规定不详细、不明确，并认为只有制定十分详细的法律才是解决当前环境问题的关键。我认为这种观点过于极端，完善立法是十分必要的，但不应“过度”。如当前我国的达标排放标准饱受诟病，为什么饱受诟病？真的是因为我国的排放标准过低？其实不然，若是各排放主体严格按照国家标准排放污染物，我国的环境质量必然会得到很大的改善。因此，我认为达标排放仍然是有效的手段。我们应当通过严格执法，来逼迫排污主体遵守法律，将法律作为环境道德底线的保护网。

四是社会参与和监督，发挥人民的法治主体作用，使环境保护法律体制和制度得以运转，使环境保护产业得以发展，使绿色和低碳经济得以突破。

（二）环境保护要采取突破措施

其一，信息公开。环境信息是社会参与、监督的必要条件，是环保部门执法的重要依据。对于环境保护而言，信息公开是实现环境保护目标的重中之重。然而，当前我国的环境信息公开遇到了瓶颈，大量虚假、伪造的信息充斥于社会之中，使得环保执法、社会参与的实际效果大打折扣。因此，应当建立严格的虚假信息法律责任追究机制，严厉打击伪造环境信息的行为，从而保证信息的准确、公开、透明、全面。

其二，建立党政同责考核评价体系。现在，污染严重地区的环境保护工作督促形式，主要是由环保部约谈地方政府的主要领导。但在实际之中，地方党委更加强势，对环保工作的影响也更大，因此有必要建立由环保部的党组约谈地方党委的形式来督促地方的环境保护工作。同时，还应当将地方党委纳入地方环境法治的架构之中。如果地方党委在环境保护工作中缺席，地方环保工作很难推进。为此，建议由中共中央、国务院联合制定《环境保护党政同责、一岗双责条例》，在考核、约谈等环节体现党政同责。

其三，强化社会参与和监督，解决行政监管偶然性、选择性、缺位和越位问题。在实际的执法活动尤其是地方环境执法活动之中，环保部门人力、物力、财力不足，常发生数十人监管上百家企业的情况，因而无法随时掌握辖区内的污染状况，环境行政监管的偶然性问题不可避免。此外，日常执法活动之中还存在环保部门执法人员怠于执法、选择执法、越权执法的问题。因而有必要强化社会力量在环境执法活动的地位，一方面使其积极参与环保执法活动，弥补环保部门监管工作的偶然性问题；另一方面，使其全方位监督环保部门的怠于执法、选择执法、越权执法的行为，从而解决行政监管的选择性、缺位、越位问题。因此，建议国务院制定《环境保护社会参与和监督条例》，从法律上保障公众参与。

其四，建立协调、有效的行政监管体制机制。建议通过大部制改革，建立自然资源部、环境部，加强环保部门的力量，找到监管抓手。

（三）环境保护要突出重点领域

突出环境保护重点领域，即要以当前水、大气、土壤污染等热点问题为突破点，解决形势最严峻、公众最关心、效果最明显的突出问题，让全社会感受到环境质量的改善，从而提高社会信任度、重塑国家自信心，以有利于后期环境保护工作的开展。

越是艰难的时候，越是希望到来的时候。尽管当前我国的环境形势十分严峻，且在拐点到来之前，这一严峻形势还要持续很长时间。但这也意味着我国环境保护工作在开始逐步取得成效，并证明我们当下一步一步的踏实工作最终会取得预期的效果。今年是我国的“深改元年”，也是环境保护工作进入新时期的第一年。我们应当从当前的危机中，看到环境保护工作的发展机遇，通过突破性措施，解决突出性问题，开展环境保护大突破，实现中国环境保护大转型，进入经济社会环境发展新常态。

（作者为国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员）