美国“镀金时代”治理能力的缺失与重建（2）

美国国家治理能力重建的主要内容

制度结构对于权力的配置具有强烈的导向作用。“镀金时代”形成的财团霸权破坏了美国国家治理能力的事实证明，完全的自由放任会危及自由竞争本身，而当放任结果导致国家制度结构权力分配失衡时，国家的治理能力就是要重塑制度结构下权力分配的平衡。因此，进步主义改革从改变制度结构的权力分配入手，在经济、政治和社会三大领域推行了制度性的变革，强化了政府和社会抗衡财团霸权的能力，重建市场、政府与社会间的平衡，并较为成功地推进了美国国家的全面发展。

一是强化经济干预能力。为了减少以致杜绝大财团霸权对市场经济健康运行的威胁，“镀金时代”后期，经过代表不同利益集团的各政治势力反复博弈，美国社会开始以联邦化和制度化两种方式扩大政府特别是联邦政府干预经济的权力。至20世纪初，在制度层面，美国通过财政改革和税制等经济制度方面的改革，出台了《谢尔曼反托拉斯法》、《克莱顿法》等一系列法律，实施对原料、生产、销售、物资配给、市场物价的干预；在联邦层面，美国建立了州际贸易委员会、联邦储备银行、联邦贸易委员会等重要的全国性经济管理机构。这些机构的建立使联邦政府不仅在历史上第一次可以对国内生产、贸易依法进行常态化的直接干预，而且在制度结构层面获得了维护竞争、保障公民基本经济权利、约束与制裁垄断行为的法定权力。制度结构的变迁为美国国家治理能力的提升提供了前提条件。

二是提升政治控制能力。治理能力是政府合法性的充分条件，政治控制力则是治理能力的重要内容。为应对“镀金时代”大财团霸权带来的制度腐败挑战美国政府合法性的严峻形势，满足美国社会抗衡大财团操控政治的要求，恢复公众对政府的信心，美国政府在加强经济干预的同时，也在制度结构层面进行了一系列实质性的政治制度改革。针对财团利用制度腐败，以经济实力操纵选举影响政治等问题，美国国会先后通过了《宪法》第十六、十七修正案。其中，第十六修正案规定，国会有权对所有收入开征所得税，税收的使用不按各州在全国人口中的比例分配使用，也不考虑各州人口数量。十六修正案因此成为联邦政府利用财政和税收手段加强联邦政府对各州、地方政治影响，化解财团霸权的有力工具之一。而第十七修正案则修改了美国参议员选举办法，变间接选举为直接选举。此后，美国先后实行了直接预选制、创议、复决制和罢免权制，妇女选举权得以实现。至20世纪初，这些制度结构层面具有实质意义的改革初见成效，政党分赃、党魁政治对议会党团的控制以及财团操纵立法机构等腐败现象得到抑制。

市政管理中的腐败是“镀金时代”的突出问题。为进行市政管理，美国通过制定城市自治宪章，引入企业管理理念、现代科学技术和管理手段，建立了以市民为导向的服务体系以限制政治机器对城市市政的控制，清除了“城市老板”造成的市政腐败。

三是修复社会自治能力。美国具有公民自治的悠久传统，治理能力的重塑不仅需要制度结构的改革，还需要国家以赋权手段培育动员各社会自治组织加入维护公正的活动。[6]针对“镀金时代”制度腐败带来的工业事故频发、伪劣食品、药品泛滥、自然环境破坏猖獗的现象，生产安全、消费安全、环境保护等社会问题被纳入美国政府的治理能力议程。一方面，联邦政府建立或调整了联邦食品和药品管理局、开垦局、国家自然资源保护委员会、联邦公众健康医疗局、国家公园管理局等机构以加大法律执行能力；另一方面，食品安全领域先后出台的《肉制品检验法》、《清洁食品与药物法》，在自然资源开发领域，通过的《森林保留法》、《森林管理法案》和《森林迁移法案》均以赋权方式赋予公民在上述领域的诉讼，以及利用自身业务专长加入监督治理活动的权利，并鼓励行业发展自律组织。这一时期，最高法院还以判决的方式确认了设备事故中工人求偿权的合宪性。[7]通过上述举措，公民的权利领域得到扩大并具体化。为保护这些权利进行结社的法律依据更加充分，推动了以修复社会自治能力为手段，重塑社会治理能力的过程。食品、环境、安全生产等领域的新型自治组织大量涌现并介入社会治理，协助政府更好地维护公平、正义等社会核心价值理念，成为美国进步主义改革的一大亮点。