美国“镀金时代”治理能力的缺失与重建（3）

美国转型期社会治理的启示

其一，维护有限权力与权力平衡是美国国家治理能力的核心内容。“镀金时代”的政治腐败与进步主义改革表明，制度腐败必须要依靠制度改革加以消除。制度腐败原指当权者为达到政治目的而控制经济，垄断高盈利行业，以苛刻的准入条件向申请进入者高额寻租；而经济腐败则是权势人物，利用具体的程序与决策过程谋取私人经济利益。两者相比较，制度腐败的危害性远远大于经济腐败。当政治腐蚀经济时就会发生制度腐败；为避免政治腐蚀经济的制度腐败，防止政府权力蜕变成压迫性力量，美国制衡性政治制度设计者在制定1787年宪法时，始终把国家与社会权力的分配作为关注的焦点，更倾向于制约国家权力保障社会权力，把实现和维护国家权力与社会权力之间的平衡作为根除制度腐败的途径。然而1787年宪法虽然保障了政体的稳定与均衡，但是，制度性的权力分配也强化了州政府的权力。19世纪初，几乎所有州宪法都规定，州政府有权批准设立各种特许公司并授予公司一定范围的经营特权，这就创造了掌握审批大权的州政府官员借机寻租的可能性。解决以上问题的方法是与美国公司自由化相伴随的州宪民主化。自1841—1852年，全美二十多个州当中有12个州起草了新宪法。新宪法大幅降低了选民的资格要求，建立了自由企业制度，鼓励市场竞争。到内战之前，美国最终以宪政改革的方式在制度规定上根除了制度腐败。但是，当工业化带来的财团霸权再一次打破市场、社会与政府间关系的平衡后，独霸的经济权力同样可以蜕变为压迫性力量，带来制度性腐败。如果没有有效的制度制约，膨胀的经济权力就会俘获政府权力削弱公民权利而凌驾于社会其他权力/权利之上。现代社会的任何权力必须是有限的并与其他权力形成制衡关系才能有利于维护社会的稳定。国家治理能力的核心就是要稳妥地兼顾各方权力的平衡，行使权力的监督和制约，避免任何一方权力过于强大，以确保制度性腐败得到根除。可见，“镀金时代”的进步主义改革，就是在新的历史条件下维护有限权力与权力平衡的新尝试。

其二，强有力的政治措施与道义力量是推动治理能力成功发挥作用的关键。美国“镀金时代”的治理教训证明，有力的政治措施与道义力量是约束大财团霸权的重要因素。1906年3月15日，西奥多·罗斯福给作家厄普顿·辛克莱回信，高度赞赏其纪实小说《屠场》[8]，并表示要采取坚决措施，对肉制品生产进行严格监管。在随后的应邀会见中，罗斯福接受了辛克莱的建议，选派独立调查人员前往肉制品加工中心芝加哥秘密调查，调查报告得出了与辛克莱完全相同，甚至有过之而无不及的结论。正是这次行动使国会通过了《肉制品检验法》和《清洁食品药品法》。食品安全立法是美国进步主义改革的重大举措。诸多林林总总的类似案例证实，利益目标分散的弱势集团无法抗衡财团霸权，必须以有力的整治措施，通过顶层的制度设计应对膨胀的经济权力吞噬政治制度的局面，使政治权力重获平衡市场、政府与社会的治理能力，以重新安排、修正和调整国家、市场与社会间的权力分配。“一个有力高效的中央政府”，[9]必须借助公共权力限制过于庞大的私人经济权力以维护社会公正才能满足公民依靠政府治理能力来抗衡财团霸权的愿望。这是推动社会转型期治理能力成功发挥作用的关键因素。

当然，进步主义改革的措施之所以能够顺利推行，不仅依赖于强有力的政府治理能力的发挥，还要得益于独立的公民社会、相互竞争的利益集团以及独立媒体的道义力量对腐败的揭露与抨击。在进步主义改革过程中，城市化与教育水平的提高培育出关心社会事务的庞大中产阶级群体；排版印刷技术革新造成的报纸成本大幅降低，资讯丰富的报纸走进普通民众家庭更加便利；大众化的报纸主要依靠广告收入获得独立的市场地位，从而摆脱了依附于政治团体或者“政治老板”的客观条件；独立的媒体将竞相报道调查性新闻、暴露腐败与不公作为争取稳定的读者群而进行的竞争，这一切共同培育和提升了公民社会的自治和政治参与能力，构成了支持进步主义改革的道义力量。