打通城镇化的关键“堵点”（2）

深化户籍制度改革才能让百姓共享发展成果

樊明：户籍制度改革的基本目标是，扫除建立全国统一高流动性劳动市场的户籍障碍，实现全体公民不因户籍身份的差异而产生经济权利和政治权利的差异，包括城乡户籍差异和不同区域户籍差异。

要实现劳动力资源的有效配置，就必须建立统一高流动性的劳动市场。这样，全国劳动力，不管是城乡的，还是不同区域的，在城乡间和区域间自由转移，从而实现劳动力资源在城乡和区域间的有效配置，有助于实现城乡间和区域间收入的均等化。在现代社会，公民政治权利的平等可以说是一个基本权利，也是公民间平等竞争并产生效率的基本前提。如果一部分公民，比如按户籍划定的城镇居民，享受比其他公民，比如农民，更多的经济权利和政治权利，首先竞争就不可能是公平的，当然也就必然损害由竞争所带来的效率。

宋伟：我认为，深化户籍制度改革，可以更快推进城镇化，由此使城乡居民特别是农村转移人口真正享受发展成果，具体讲：

一是让有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口就地落户、有序实现市民化。“有能力稳定就业和生活”本身就是对城市的贡献，不管是小城镇、中小城市、大城市还是特大城市，“有能力稳定就业和生活”的常住人口是所在城市经济社会发展的重要组成部分，是城市发展的正能量而不是负能量，没有理由不为其提供市民所享有的基本公共服务，也没有理由限制其登记为常住户口。当然对于非户籍常住人口较多的城市，尤其是特大城市，目前提供基本公共服务的能力还暂时满足不了庞大非户籍常住人口的需要，并因此设计了差别化的落户政策，设定了一定的落户门槛。从动态看，暂时没有能力为所有非户籍常住人口提供基本公共服务不意味着永远没有能力，为他们提供相应的公共服务本是政府应该承担的责任，政府本来就应该有这个能力，目前暂时没有这个能力是历史造成的，实际上是该办的事没有办。

二是稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖、实现基本公共服务均等化。一方面，由于历史原因目前我国仍有较大一部分城镇常住人口尚未享受城镇基本公共服务。随着户籍制度改革的深入，各界逐步认识到义务教育、平等就业、基本公共卫生、社会保险等基本公共服务是国家向公民提供的基本保障，与户籍和身份挂钩是不合适的，国家应该编织好基本公共服务这张大网，使其覆盖全部常住人口。另一方面，针对我国长期以来形成的基本公共服务城乡差异以及近年来逐步凸显的基本公共服务区域差距，各界对基本公共服务均等化的呼声越来越高。由于区域发展水平不同、城市层次不同，不同区域、不同层级城市的公共基础设施、公共服务存在差异是必然的、也是正常的，但义务教育、平等就业、基本公共卫生、社会保险等基本公共服务的权利对不同区域、不同层级城市的公民来说应该是平等的。这样才能最大限度地减少人口流动的障碍，促进人力资本的合理配置，保障新型城镇化的顺利推进。

主持人：2014年是中国户籍改革的破题之年。国家层面、省级层面推出了一系列文件就户籍制度改革进行总体规划与顶层设计，也形成了一些共识，各地均在有序地推进。但户籍制度改革是一项综合性的工作，难度不言而喻，如何顺利推进？请两位谈谈。

户籍制度改革既要统筹考虑又要因地制宜

宋伟：目前国家层面户籍制度改革，已经有了比较完整的总体规划和顶层设计。我省也出台了一系列配套文件、各地也在积极有序地推进，虽然尚有很多问题，要在实践中寻求答案。但从一些地区的实践来看，我认为在推进中需要把握以下几点：

一是解决好区域协调。新型城镇化不仅是城乡之间的人口流动，还包括大量的人口跨区域流动。从各地公布的试点工作方案看，不论是省级层面、市级层面还是县级层面，难点都在来自本区域外的农业转移人口市民化、而不是来自本区域内的农业转移人口市民化。跨区域的农业

转移人口市民化涉及跨区域的财政调整，地方政府自身操作不了但又不情愿承担全部成本，所以往往积极性不够或设定较高的门槛。对于人口流动数量庞大的城市来说，承接跨区域农业转移人口市民化的财政压力确实很大。

二是解决好政府、企业、个人成本分担。户籍改革的落实既牵涉人口跨区域流动引起的各级政府之间的财政成本分担，还涉及政府、企业、个人之间的成本分担。主要是目前社会保险（即“五险一金”）是跟着工作的，与户籍已经脱钩了，农业转移人口不管其有没有城镇户籍均可以参加职工社会保险。城镇职工社会保险实际上是企业与个人应当分担的成本。但是，目前进城务工的农业转移人口参加城镇职工社会保险的比例较低，原因是多方面的，包括：社会保险费率过高、企业压力大；社会保险接续转移不顺畅，农业转移人口倾向于增加当前的收入而不参加保险等等。

三是统筹资源配置。户籍制度改革不仅是一个政策问题，还是一个资源配置问题。通过落户政策或居住证政策规定非户籍常住人口有权利享受基本公共服务是不够的，必须配置相应的公共资源才能使这些权利能够真正落实。在新型城镇化的背景下，应顺应人口流动与迁移的趋势统筹规划公共资源的城乡配置，纠正片面强调公共服务投入向农村倾斜的思路，将农村人口减少与城镇人口增加挂钩，在适当、适度提高农村基本公共服务投入的同时更加强调增加城镇基本公共服务投入，全面提高资源使用效率，适应户籍制度改革与新型城镇化发展要求。

四是抓好教育和住房两大保障。对于义务教育，政策方向非常明确，将其列入基本公共服务、并通过居住证制度予以保障。从政府层面来看，住房保障无疑是直接成本最高的公共服务，如何利用有限的资金最大限度地为低收入外来常住人口提供稳定的居所，是推进户籍制度改革和新型城镇化必须解决的重要一环。

樊明：强化落实机制，解决“最后一公里”。自中央和省里部署户籍制度改革以来，改革在各个层面渐次铺开，并在一些领域取得重要进展。但从实际推进情况看，一些地方和部门存在“形式化”和“任务化”倾向。一些地方和部门观望心态比较浓厚，把改革当成了一项任务，被动应付或从形式上落实。要解决“最后一公里”问题，需要强化落实机制，将改革具体化，层层落实，这样才会落到实处，否则政策就是空中楼阁。